從速度到質量：京津冀地區城鎮化發展戰略思考*

于濤方

城鎮化質量和城鎮化水平是城鎮化進程中的兩個最重要的方面，二者相互依賴相互制約。1990年代中期以來，中國城市（鎮）化快速推進，2012年全國城鎮化水平達到52.57%。與此同時，城鎮化質量的問題逐漸顯現出來，2013年，國家發展和改革委員會指出，隨著國內農業富余勞動力減少和人口老齡化程度提高、資源環境瓶頸制約日益加劇、戶籍人口與外來人口公共服務差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，過去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業化、城鎮化發展模式難以為繼，必須走以提升質量為主的轉型發展之路。中央適時提出了“促進城市化健康發展”的目標，在國家“十二五”規劃、黨的“十八大”報告以及城鎮化工作會議文件中先后指出：“提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平”；“要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”、“把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展”、“推進農業轉移人口市民化。主要任務是解決已經轉移到城鎮就業的農業轉移人口落戶問題，努力提高農民工融入城鎮的素質和能力。要發展各具特色的城市產業體系，強化城市間專業化分工協作，增強中小城市產業承接能力。全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。推進農業轉移人口市民化要堅持自愿、分類、有序”。

繼珠三角地區、長三角地區以后，以北京、天津等為核心城市的京津冀地區無論在GDP增長，還是在人口增長、城鎮建成區增長等方面都表現出快速、加速的城鎮化進程，而同時，城鎮化質量問題也全方位凸現出來：霧霾、區域貧困、生態資源的瓶頸、區域集聚和擴散的失衡等等?；诖耍疚膶┙蚣降貐^城鎮化問題的探討主要是從城鎮化速度和城鎮化質量兩方面展開討論。

1 京津冀地區城鎮化格局與速度變化

1.1 大規模外來流入人口是京津冀地區城鎮群城鎮化的重要特征

2010年，整個京津冀地區的城鎮化水平高達59.64%。其中京津冀北地區城鎮化水平為63.42%，京津廊地區為79.25%。京津冀北地區的外來流動人口占常住人口比重為15.09%，京津廊地區更是高達27.92%。

和珠三角、長三角等地區相比①京津冀北地區包括北京、天津以及河北的保定、唐山、張家口、承德、秦皇島和廊坊；長三角地區包括上海、南京、無錫、常州、蘇州、揚州、南通、泰州、鎮江、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山以及臺州；珠三角地區包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州以及肇慶。，京津冀北地區面積最大，其次是長三角和珠三角地區，外來凈流入人口（常住人口與戶籍人口之差）京津冀地區最少，僅僅為其他兩地的一半。長三角和珠三角人口密度（約1 000人/km2左右）、城鎮化水平，也遠遠高于京津冀北地區。從這個角度，未來京津冀北地區的外來凈流入人口的增長可能還將持續一段時間，并很有可能未來面臨更多的人口增長的壓力（表1）。

表1 2010年三大城鎮群地區① 京津冀北地區包括北京、天津以及河北的保定、唐山、張家口、承德、秦皇島和廊坊；長三角地區包括上海、南京、無錫、常州、蘇州、揚州、南通、泰州、鎮江、杭州、寧波、紹興、嘉興、湖州、舟山以及臺州；珠三角地區包括廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州以及肇慶。城鎮化格局

圖1 三大城鎮群常住人口密度比較

圖2 三大城鎮群城鎮體系與城鎮化格局

1.2 京津雙核極化是京津冀城鎮群的最主要特點

2010年，京津兩市市轄區總人口高達2 696萬人，凈流入人口為892萬，城鎮人口2 430萬，分別占京津冀北地區的44.1%、59.3%和82.9%，京津冀北地區的第3、4大城市為唐山和保定市，其市轄區常住人口、城鎮人口和凈流入人口等的合計僅僅為京津兩市的16.0%、13.0%和2.5%。上海和南京長三角中兩個最大城市的市轄區的常住人口、城鎮人口和外來凈流入人口合計僅占區域的26.9%、26.6%和30.0%，第3、4大城市（杭州市和蘇州市）的常住人口、城鎮人口和外來凈流入人口與滬寧兩市之比高達26.4%、33.9%和44.0%，遠遠高于唐山和保定的比值。珠三角最大兩個城市，廣州和深圳的市轄區人口、城鎮人口、外來凈流入人口合計分別占區域的50.5%、48.2%和64.2%，與京津類似，但第3、4位城市，東莞和中山的人口、城鎮人口和外來凈流入人口的合計與廣深兩個城市之比分別達到40.0%、44.7%和48.1%。

表2 1980年代以來京津冀北地區人口規模增長變化情況

表3 2000—2010年三大城鎮群地區城鎮化進程比較

表4 2000—2010年京津冀北地區常住人口前十位城市城鎮化變化（萬人）

巨型地區（Mega Region）當前在全球引發關注，這不僅僅體現在聯合國人居署的相關報告，在“美國2050”更是提上日程。聯合國人居署2010年12月發布最新“世界城市狀況”報告，指出世界各地的超級大城市，正逐漸匯聚合并成更大的超級地區。這種超級地區由兩個或兩個以上的城市（含連接部分的城市）組成，地域延伸數百公里，生活在其中的人口可能超過1億。聯合國人居署的報告指出，城鎮化趨勢不可阻擋，“無邊界城市”正在不斷擴張，這將是未來50年影響社會的最關鍵因素之一，影響到人口和財富走向?！皥蟾妗敝赋鼍扌偷貐^的3個基本形態。（1）巨型地區（Mega Region）：世界上最大的40個超級地區僅占地球面積的一小部分、擁有不到世界18%的人口，然而，它們卻參與了全球66%的經濟活動和大約85%的科技革新。（2）城市走廊（Urban Corridor）：提升鏈接性、促進商務和房地產發展；（3）城市地區（City Region）：吸收城市、半城市和農村腹地，集成為一個統一整體。

從這個意義上來講，這3個城市地區都具有世界級的全球城市區域影響力，但珠三角和長三角地區是兩個非常成熟的巨型地區，而京津冀地區相對而言是一個走廊城市發展的階段，即使如此，北京和天津之間的發展仍然有明顯的低谷地帶，包括廊坊和武清一帶等（圖1-3）。

圖3 三大城鎮群凈流入人口規模與占常住人口的比重格局

1.3 2000年以來城鎮化速度加快, 但不均衡特征日益顯著

1.3.1 京津冀地區城鎮化速度加快

運用第3、4、5、6次人口普查數據分析，京津冀北地區城鎮化進程中的人口集聚呈現總體上升的態勢，1982—1990年期間，在人口自然增長的驅動下，京津冀北地區總人口增長了600萬左右，年均增長率為1.72%，而北京、天津同期增長僅僅在100萬左右，低于保定市，和唐山接近。1990—2000年，自然增長率的下降，使得京津冀北地區總人口增長僅僅為400萬左右，年均增長率不足1%，承德市和廊坊市乃至張家口市出現人口負增長情況，此時，北京總人口開始加速集聚，10年間增長了近300萬人，年均增長率從2.15%提升到2.54%。2000年以來，由于北京奧運會、濱海新區等的帶動，京津冀北地區的發展也進入到城鎮化的快速發展階段。京津冀北地區10年間，總人口增長了1 145萬，凈流入人口增長了704萬，其年均增長率分別高達2.1%和2.4%（表2）。

與長三角地區和珠三角地區相比，京津冀地區的城鎮化在規模增長上并不是最快，包括常住人口增長、流動人口的增長的規模方面，但從增長率方面，京津冀北地區外來人口增長加快，明顯高于長三角、遠遠高于珠三角地區。其中京津走廊地區城鎮化速度更快，人口年增長率超過3.5%，如表3、圖4-6所示。

圖5 三大城鎮群人口增長的空間分異比較

1.3.2 京津冀地區城鎮化速度變化不均衡特征顯著

第一，城鎮體系方面，特大城市快速增長，中小城市增長緩慢。北京和天津兩個城市的市轄區的常住人口和凈流入人口都遠遠高于其他地區。除了這兩個城市外，增長最快的是北京的大興縣和承德市轄區。而廊坊市轄區、保定市轄區等人口增長非常緩慢。地區大城市的集聚力非常強勁，如表4。另外，前十位城鎮規模最大的城市，其常住人口合計占京津冀北地區的比重從2000年的49.84%上升到61.22%，凈流入人口從83.32%上升到103.78%。

圖7 小學及以下受教育水平指數差異

圖8 人居質量區域差異

圖9 區域失業率指數空間差異

圖10 區域撫養比空間差異

第二，空間不均衡。京津冀地區城鎮化速度最快的地方高度集中在京津地區。凈流入人口和常住人口規模、增長率都是如此的空間特征。以京津為核心，其周邊地區的城鎮化進程也相對較快，諸如廊坊、保定的毗鄰京津的縣市區，而天津為核心的沿海地區的人口增長也相對加快。在河北省其它廣大地方，人口增長最為顯著的是各個中心城市的市轄區。對比于長三角和珠三角兩個地區，京津冀的城鎮化進程的空間不均衡格局格外明顯。

1.4 京津冀地區加速發展中的城鎮化質量問題

伴隨著速度加快、不均衡加劇的城鎮化進程，京津冀地區的城鎮化質量問題當前令世人矚目。區域性霧霾發生頻率高、污染指數強；水、土地、能源、生態等資源日益緊缺；區域差距、城鄉差距依然明顯，并不斷拉大；大城市住房緊缺、交通擁堵居高不下；中小城市發展動力不足，人力資源流失嚴重，且公共服務設施沒有得到很好的改善（圖7-13）。在清華大學的京津冀地區3期報告中指出：“長期以來，京津冀地區固有的發展觀、建設觀，重增量，輕質量；重發展，輕生態；重效率，輕公平；依靠大企業、大項目、大投資、大拆大建，在短時期內取得了快速的發展，但也在有限的空間和時間內聚集了矛盾，未來可能進入矛盾的集中爆發期”[1]。

圖11 區域老齡化水平空間差異

圖12 人口凈流入與撫養比之間的回歸關系

圖13 人口凈流入與小學及以下受教育水平比重關系

2 京津冀地區城鎮化質量研究

對城鎮化質量和城鎮化水平這兩方面的關注，國際上基本是圍繞著“過度城鎮化”、“滯后城鎮化”等展開[2]。關于城鎮化水平，雖然在不同時期有統計口徑的變化，涉及到城鄉劃分標準的變化、城鎮人口范疇的變化，但城鎮化水平在各個城市、各個時期還是有相對直接的統計數值，因此關于城鎮化水平和城鎮化質量的研究，其分析的重點在于城鎮化質量的測度理論視角和測度的指標體系?！斑^度城鎮化”由赫塞利茲[3]等學者提出，原來的出發點是指由農村到大城市的移民過多，使城市人口過多、規模過大。從經濟學視角，城鎮化之所以“過度”，是因為這些移民給城市帶來的社會成本，超過了其個人成本，從而產生了高于城市最佳規模的由鄉到城的人口流入。這種“經濟的外部性”降低了整個經濟系統的運行效率，并帶來一系列城市問題和所謂的城鎮化質量惡化等后果。在城鎮化“推拉”機制作用下，農村落后的就業條件和城市較高收入的吸引使得大量農村勞動力涌向城市。但高工資的城市部門，尤其是技術密集型和資本密集型的制造業部門，在工資“向下剛性”作用下，就業提供彈性很低，無法完全吸收這些勞力，所以很多移民只能在“非正式部門”，如低級的勞動力密集型的第三產業部門就業，處于失業或半失業狀態，于是就出現了“沒有充分工業化的城市化”。對于“過度城鎮化”、“即使城市失業率已經很高，但移民過程仍會持續”這一現象，美國經濟學家托達羅給出了理論上的解釋；巴羅奇、貝里等學者也發現，在很多發展中國家的城市，制造業部門就業人口占整個城市人口的比例，明顯低于西方發達國家在同等城鎮化水平時的相應比例，這成為論證“城鎮化過度”的一個重要依據；而在許多發展中國家城市隨處可見的貧民窟、棚戶區和大量沿街小販、等待被雇傭的勞工以及文盲、低教育水平人口比重集中等，是“過度城鎮化”問題的重要體現[4]；相反的，則是“滯后城鎮化”的基本成因，如城市偏向等，其城鎮化質量的外在表象則是相對緊缺的城市勞動力市場、相對高密集的高端人力資本集聚等。從這個意義上來講，與一定的城鎮化水平相比較，經濟學意義上的城鎮化質量過高或者過低可能都不是一個最具有經濟效率的城鎮化模式。在上述理論前提下，關于人口就業結構、人力資本構成與城鎮化質量之間的必然聯系，本文有如下幾個基本假設：第1個假設是城鎮化質量與就業結構正相關，即一個城市的高端服務業（如金融業、商務服務、科研、房地產等）比重越高，城鎮化質量越高，相反，如果農林牧漁業、采掘業、一般服務業（如社會服務業、公共服務業）等比重越高，城鎮化質量越低。第2個假設是一個城市的城鎮化質量與該城市人口受教育水平或者人力資本構成為正相關關系，即大學生等受教育水平越高的城市，城鎮化質量越高，文盲率或者小學等受教育水平越高的城市，則城鎮化質量越低。第3個假設是城鎮化質量的評價顯著高于城鎮化水平，那么一定意義上假定這類城市屬于“城鎮化滯后”的范疇，如果城鎮化質量遠遠低于城鎮化水平，那么假定為“過度城鎮化”，如果兩者基本匹配，則假定為“城鎮化協調發展型”。

基于上述經濟學角度的“過度城鎮化”等的理論基礎，本文對京津冀地區城鎮化質量的評價從“人的城鎮化”視角展開，包括縣市區層面的不同行業、不同職業就業、不同受教育人數等。另一方面，經濟轉型和功能行業門類結構、人力資本提升和創新能力等不僅僅是決定城市的生態環境質量和可持續發展水平、城市發展的經濟水平、城市運行效率、城市的現代化水平等深層次的城市要素，而且這三方面的指標的發展和變化是一個循序漸進的過程，其結構和變化能夠對未來的城鎮化質量和城鎮化速度產生深刻的影響。而關于城市的專門化（Sectoral Specialization）、功能專門化（Functional Specialization）[5-6]、人力資本等也成為新經濟背景下城市研究的國際重要指標。

2.1 基于人口功能專門化、產業專門化與人力資本的城鎮化質量格局

本文根據人口普查數據，描述城市受教育水平、功能專門化、產業部門專門化，如表5所示。通過主成分分析方法，對京津冀地區180個縣市區單元和31個指標形成的數據矩陣進行定量分析，提取出5個主因子，分別反映了“大學生和高端服務業”、“中等人力資本和公共服務業”、“制造業及緊密相關服務業”、“制造業”、“采掘業”等區域屬性，5個主因子的空間得分分別如圖14-19。

從最終結果來看，圖19所示，城鎮化質量較高的縣市區主要集中在北京和天津，呈現典型的京津走廊極化特征，除了各個地級城市的市轄區城鎮化質量較高外，毗鄰京津兩地的廊坊、張家口、滄州等縣市區也有得分較高的縣市區，如三河、懷來以及黃驊、涿州、香河和大廠等，京津冀地區的沿海地區相對城鎮化質量較高。

表5 城鎮化質量主成分分析

2.2 京津冀地區城鎮化質量與城鎮化水平關系研究

將京津冀地區的城鎮化水平和城鎮化質量進行回歸分析，不同的回歸模擬曲線如圖20所示。總體上，城鎮化水平和質量之間還是呈現明顯的正相關關系。

對于城鎮化水平和城鎮化質量視角的城市類型劃分，本文采用兩種方法。第一種方法根據城鎮化水平的平均值、城鎮化質量的平均值，將縣市區城市劃分為4種象限（“絕對值象限法”）。190個縣市區可以分為3類，如圖21。由于城鎮化水平和城鎮化質量的高度相關性，“質量低-水平低”和“質量高-水平高”總量占絕大多數，占全部城市的90%，由于京津冀地區的巨大區域極化，“質量低-水平低”占絕大多數，高達130個，占68.4%。從圖20來看，這些城市散點的分布具有很大的隨機性，為此，本文采用城鎮化水平和城市質量的相對關系，來進行城鎮化水平是超前發展、滯后發展，還是基本協調的基本判斷。分類的方法是，根據圖20，同時在3條回歸擬合線左上方的城市被視為“城鎮化質量超前于城鎮化水平”類型的城市（或一定意義上的“城鎮化滯后型”），同時在兩條回歸擬合線右下方的城市被視為“城鎮化質量滯后于城鎮化水平”類型（或一定意義上的“城鎮化過度型”），而在3條回歸擬合線之間的城市被視為“城鎮化質量與城鎮化水平基本協調”類型，這種方法可歸納為“相對模擬回歸法”。上述3種基本類型的城市空間特征如圖22所示。

可以發現，城鎮化質量和城鎮化水平基本協調的城市在京津走廊地區集聚比較明顯，燕山—太行山地區的縣市區城鎮化質量相對超前于城鎮化水平，而平原地區和沿海地區的城鎮化速度相對過快。在河北省的幾個地級城市的市轄區，其城鎮化質量均相對落后于其城鎮化速度，即在城市擴張和發展的過程中，人的就業、城市功能、人力資本等方面還需要做更進一步的政策跟進。

圖14 “大學生和高端服務業”因子得分

圖15 “中等人力資本和公共服務業”因子得分

圖16 “制造業及緊密相關服務業”因子得分

圖17 “制造業”因子得分

圖18 “采掘業”因子得分

圖19 2010年京津冀地區城鎮化質量空間特征

2.3 2000—2010年京津冀地區城鎮化質量變化

運用同樣的方法，對2000年的京津冀地區區縣級城市的城鎮化質量進行定量測度，然后進行2000—2010年城鎮化質量的增長變化對比分析，結果如圖23、24所示。

第一，2000年京津冀地區城鎮化質量得分最高的兩個單元分別是北京中心城4區（東城、西城、崇文、宣武，得分高達4.44）和天津中心城6區（得分高達3.46），遠遠領先于其他縣市單元（邯鄲市轄區、石景山區、海淀區、朝陽區、石家莊市轄區、保定市轄區、豐臺區等得分為1—1.5之間），反映了2000年京津冀地區城鎮化和經濟發展的高度集聚狀態。

第二，2000—2010年期間，城鎮化質量變化最大（質量指數增長0.25以上）的縣市單元分別是昌平區（增長0.85）、延慶縣（增長0.60）、通州區（0.56）、海淀區（0.51）、門頭溝區（0.5）、朝陽區（0.49）、房山區（0.47）、廣陽區（0.44）、大興縣（0.39）、三河市（0.39）、唐 海 縣（0.36）、懷 柔 縣（0.32）、豐 臺 區（0.29）、順義區（0.26）、密云縣（0.26）。除了近幾年“飛地”發展的曹妃甸所在的唐?？h外，這些區縣都集中在北京及其毗鄰地區（廊坊的廣陽區和三河市），可見北京在期間城市發展優勢資源和產業的高度集聚力，另外一個經濟中心城市，天津在濱海新區的發展和近郊區的發展也有一定的增長，但相對北京而言，并不是太有絕對優勢。

第三，10年期間，城鎮化質量地位相對下降較快的前五位分別是北京中心城4區（下降了2.44個指數）、天津中心城6區（下降了2.27）、邯鄲市轄區（-0.68）、保定市轄區（-0.34）和蠡縣（-0.12），石家莊、唐山、邢臺等市轄區也下降顯著。一方面反映了2000—2010年期間，這些城市的城鎮化進程雖然表現了強勁的土地城鎮化趨勢，城市建成區和房地產迅速發展，但人力資本、就業等相對落后；另一方面反映了雖然北京的許多區縣仍然表現為強勁的集聚態勢，但從線性回歸分析結果來看（圖25），城鎮化質量區域差異呈現一定的收斂態勢，雖然這種態勢并不特別顯著。

第四，從地帶性來看，2000—2010年期間，燕山—太行山“生態保護區”[7]城鎮化質量有一定的改善，以天津濱海新區、唐山曹妃甸、滄州黃驊等為重點的京津冀“沿海發展帶”也有明顯的提升，但河北太行山“山前城鎮密集帶”城鎮化質量則相對下降，尤其是以石家莊、衡水等為中心的冀中南地區，其城鎮化質量的未來提升需要從區域整體統籌角度來加以考慮。

圖20 京津冀地區城鎮化質量與水平的回歸模擬

圖21 城鎮化質量與水平“象限法”類型聚類

3 從速度到質量：京津冀地區城鎮化發展的戰略思考

我國城鎮用地規模的擴張速度大于新吸納人口規模的增長速度，城鎮化呈現粗放式拓展的態勢，這也是京津冀地區當前城鎮化速度和城鎮化質量發展方面所面臨的重要問題。京津冀城鎮群作為未來我國吸納新增城鎮人口的重點地區之一，未來的城鎮人口規模還會有較大幅度的增長，城市空間還需要進一步拓展，然而，日益加劇的諸多區域問題和大城市病等使得京津冀地區的未來發展必須要進行發展模式的轉型，更加關注城鎮化進程中的城鎮化質量問題。在兼顧城鎮群發展的階段性與空間性等一般規律和京津冀地區發展的特殊性與地域性的前提下，如何協調城鎮群發展的市場機制的根本性（促進效率、創新、效益、競爭力等面向的城鎮化質量提升）和規劃等政府調節工作的有效性（促進市場負外部性的解決等的城鎮化質量提升），將深刻影響未來京津冀地區的城鎮化質量、城鎮化速度走向。

3.1 深化市場化機制, 縮小地區分割

“十八大”以及城鎮化工作會議以來，對影響經濟發展和城鎮化的市場機制認識被提到前所未有的高度，對于京津冀地區的未來健康城鎮化發展而言，這一點至關重要。

圖22 城鎮化質量與水平“相對法”類型聚類

圖23 2000年京津冀地區城鎮化質量總得分

不同于珠三角、長三角等，一方面，京津冀地區國有經濟主導地位非常牢固，民營經濟、外資經濟相對薄弱。北京作為國家首都、世界城市，其科研、創新能力和全球經濟的“控制與命令”往往表現為高度的“等級擴散”、“等級互動”，與紐約、倫敦、東京、華盛頓等政治、經濟或者文化全球城市聯系和互動高度密切，與上海、廣州、成都、武漢、重慶等區域省會城市經濟和產業的水平分工和垂直分工較為顯著，而沒有明顯地表現出“近域擴散”態勢，對河北等地的影響還遠遠不夠，其區域一體化的良性循環機制還沒有得以有效的建立。更進一步促進京津冀地區經濟和城鎮發展的市場化，是促進該地區國際競爭力提升、區域整合度提升的重要前提。另一方面，京津冀地區在一體化的發展中還存在著明顯的地區分割。這不僅僅包括區域性基礎設施建設，包括機場、港口、高速公路、高速鐵路等基礎設施，包括國家首都功能相關的公共設施，還包括就業、教育、醫療等方面的社會保障體系。

圖24 2000—2010年京津冀地區城鎮化質量增長變化

圖25 京津冀地區城鎮化質量增長與初始年份（2000年）城鎮化質量的回歸分析

從新經濟地理等相關理論，“密度”、“距離”和“分割”是重塑世界經濟地理，以及城鎮群的3個最重要的因素。在“密度”驅動的規模報酬遞增的機制下，北京、天津將會面臨更進一步的人口和土地規模膨脹所帶來的收益和各種壓力，而在“距離”的作用下，京津冀地區城鎮群的人口和經濟集聚也將是一個長遠的過程，如何在更大范圍內疏解北京和天津的人口和產業壓力，如何更有效地發揮區域的整體力量，則需要通過市場機制、政府的制度平衡機制等方面達到“去分割”的效果，促進專門化、一體化的發展。（1）區域性交通系統的提升來促進“去分割”進程。當前高鐵、機場、高速公路等“優質”的交通基礎設施高度集中在北京，與珠三角、長三角以及世界上其他發達的城鎮群相比較即使另外一個區域性中心城市——天津也相對而言捉襟見肘，順應市場的需求和趨勢，近期構建以“北京”和“天津”雙核心的區域軌道交通網絡體系，培育保定或者唐山等第三極城市，適時促進區域中重要中心城市（如唐山、廊坊、保定）的快速基礎設施建設，是疏解北京功能、提升整個區域的市場作用發揮、實現整體效益的最大化、促進京津外圍中等城市和縣域經濟轉型發展的重要措施。（2）社會保障體系方面的“去分割”。京津冀城市群的社會保障體系不僅存在城鄉之間的差別，而且由于跨兩市一?。ū本┦?、天津市、河北省），省市之間的差別也很大。在社會保障目前還沒有實行全國統籌的大背景下，京津冀城市群之間可以在推進社會保障的城鄉之間流轉、省市之間流轉方面進行積極創新，逐步改變社會保障依附于戶籍制度的現狀，探索根據居住地完善社會保障的做法。（3）完善稀缺資源配置的市場價格機制。包括水、生態的市場化定價機制完善，地鐵等半公共品使用的價格機制調整和市場化導向，區域勞動力，尤其是人力資本面向的統一市場建立等。此外，還包括部門之間的去分割以及促進多種規劃融合協調等等。

3.2 城市規劃不僅要做“生產力龍頭”, 更要注重解決市場失靈“負外部性”問題

長期以來，城市規劃一致被定格為“生產力龍頭”，但在市場經濟不斷深化的背景下，城市規劃作為一種政府干預市場的機制，更要回歸到其原來解決市場“負外部性”問題的角色上。對此，京津冀地區已經開始做了大量的實驗和實踐，包括霧霾治理的相關政策、包括維護生態環境的區域性“綠楔”保護行動和“廣植樹”行動以及治理交通擁堵的相關公共政策的不斷出臺。

從京津冀地區的特殊性來講，城市規劃需要在區域層面更進一步解決好“外部性”問題。（1）保障和促進區域文化、創新的公共或半公共品發展。古今中外，首都地區也是文化精華資源薈萃之地。歷史上，京津冀地區更是如此。因此，在“文化”等公共品層面，城市規劃不僅僅要在北京乃至首都圈層面保護傳統的文化精華資源和地區，同時也應通過相應的程序和機制，創造面向未來的全球的新型整體性文化精華空間和資本，包括科研、創新、生態文明建設等諸多領域。（2）完善和貫徹產業發展的區域負面清單等相關機制。產業發展今后要更多地發揮市場配置資源的基礎性作用，從政府層面需要做的就是為產業發展提供良好的發展平臺，規范產業發展秩序，加強產業發展監管，消除產業發展中存在的各種顯性或隱性的行政壁壘。京津冀城市群各成員城市政府要在產業準入、產品質量檢測、環境排放標準和監測方面加強合作，共同規范產業發展環境，為產業發展共同提供良好的外部平臺，切實消除產業發展中存在的各類行政壁壘，讓產業遵循市場規律實現優勝劣汰和優化配置。（3）在生態環境保護、區域協調等方面的稅費、財政等機制和措施的不斷完善。（4）高度關注鄉村在城鄉發展中的利益關系，將鄉村和城市的發展進行平等的對待，對“外部性”效應最顯著的城鄉結合部地區的發展，從制度、機制、措施等方面進行設計，而不僅僅是經濟發展、空間形體布局等的研究。

3.3 提升京津冀地區城鎮化質量的近遠期空間戰略思考

第一，通過調動市場機制，輔以政府干預，提升天津在“京津走廊”和“沿海走廊”的集聚和擴散能力，使之與北京共同承擔京津冀地區的雙核中心。這其中，涉及到區域關鍵資源的力量發揮，如機場、港口、高速鐵路樞紐的統籌布局，涉及到市場化、全球化面向的體制和機制創新和政策逐步放活政策。

第二，從“京津走廊”、“京津冀地區”到“環渤海灣”、“廣義首都圈”，從走廊地區（Corridor Region）到巨型地區（Mega Region）。重視京津冀地區與周邊地區城鎮化協同發展和關鍵資源的配置。參考紐約為中心的美國東北海岸都市帶、以東京為中心的日本城鎮帶，以倫敦、巴黎為中心的西歐城市群等的中心城市之間的空間關系，以北京—天津等為核心、半徑500km左右的地區②涵蓋了以太原、呼和浩特、濟南、石家莊、沈陽乃至青島為中心的都市圈區域，北京與這些城市大概在300km左右，形成相互嵌套的都市圈體系。長遠來講，通過加強不同中心城市的高速鐵路、機場群體系、港口群體系的建設，可以更進一步發揮和提升首都經濟圈的核心競爭力。

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