從分權化、市場化到全球化*——改革開放以來江蘇省城鎮化的歷程與特征

羅震東 胡舒揚

0 引言

城鎮化是一個復雜的政治、經濟和社會過程，而鮮明的地域差異性使得中國的城鎮化更加復雜，因此單從國家整體層面宏觀地考察城鎮化的特征與機制，往往會導致簡單的、中和的甚至偏差的結論，城鎮化的觀察和研究需要一個多尺度的視角。近年來關于城鎮化的中、微觀考察日益增多，城鎮化的地域差異性和發展階段性開始受到越來越多的關注，為地方制定富有針對性的城鎮化政策和措施提供了非常有力的支撐。在眾多中微觀的考察中，省無疑是一個非常重要的觀察尺度。事實上，基于中國當前的地域特征和制度建構，省是研究城鎮化特征與機制的最佳空間單元，尤其是關于制度層面的研究。中國從元代構建行省制度以來，省作為最大一級地方政區單元逐漸形成并穩定下來，其“準國家”的空間與制度特征日益明顯①空間上，中國的省在面積上與歐盟中的國家、美國的聯邦州相近，而大部分省的人口遠大于歐盟中的國家和美國的聯邦州。制度上，中國作為一個中央集權的單一制國家，省作為次一級政區的權限雖然無法與歐盟中的國家和美國的聯邦州相比，但依然擁有較大的、相對獨立的事權和財權，對于區域發展的影響非常巨大，“準國家”的特征還是比較明顯的。。眾所周知，中國的區域差異、文化差異、經濟差異巨大，省在中國的制度體系中始終扮演著上下溝通中樞的角色，發展的權利與自主性最大，是區域治理的最重要主體。江蘇省作為中國東部沿海發達地區的明星省份，改革開放以來始終處于中國經濟社會發展的前列。經過30多年的發展，江蘇省的城鎮化水平已從初期的15%上升到2013年底的64.1%②江蘇省2013年經濟社會發展情況新聞發布會報道，根據省統計局統計數據，2013年江蘇全省城鎮化率達到64.1%，比上年提高1.1個百分點。信息來源：新浪網（2014年1月24日）http://finance.sina.com.cn/stock/t/20140124/112118073474.shtml。，高于全國平均水平約10個百分點（圖1），基本進入城鎮化發展的高級階段。作為改革開放30年中國發展的一個典型或縮影，江蘇省從初級到高級的這一完整的城鎮化發展過程，無疑為觀察中國城鎮化的階段、特征以及機制提供了一個非常好的案例。

圖1 1978年以來江蘇省與全國的城鎮化率變化

1 江蘇城鎮化的階段劃分與演進邏輯

當前關于江蘇省城鎮化的階段與特征的總體認識具有較高的一致性，然而在具體劃分方面，由于觀察視角和劃分標準的不同而存在著一定差異。主要有3種代表性的觀點：根據經濟的內生性和外向型，以及城鎮化的自下而上特征和自上而下特征，存在1990年代初期以前和以后兩個階段的提法[1-3]；根據經濟發展的特征和城鎮化率上的標準，存在4個階段的提法，尤其認為2005年江蘇省的城鎮人口比重超過50%是一個重要的分界點[4]；而根據城鎮化載體的變化，認為可以分為3個階段，即以蘇南鄉鎮工業驅動的小城鎮快速發展階段，以開發區建設和外向型經濟驅動的大中城市加快發展階段，及以城鄉發展一體化為引領、全面提升城鄉建設水平的發展階段[5]。3種觀點雖然存在一定分歧，然而從經濟發展特征和城鎮化的結果出發，較為全面地描述了江蘇城鎮化的歷程，具有較高的共識。基于此，本文不重在重新描述江蘇城鎮化發展的結果與表征，而主要試圖在當前關于江蘇城鎮化發展特征的研究的基礎上，討論推動江蘇城鎮化發展的主導機制或動力，進而從主導機制或動力的變化角度探討江蘇城鎮化的階段。

中國1978年以來的經濟改革的實質就是在行政分權（Administrative Decentralization）的框架下引入市場機制，通過對外開放與國際經濟接軌，通過權力下放即行政分權推行經濟自由化和市場化[6]。分權化、市場化和全球化是中國30多年來保持經濟高速增長的制度基礎，同時也是引發中國政治經濟發展諸多問題的直接誘因[7-8]。分權化、市場化和全球化依次展開、疊加進而復雜組合的制度演化歷程，必然反映在城鎮化的發展歷程之中。江蘇省的發展道路作為改革開放以來中國工業化和經濟社會發展道路的一個縮影[9]，受到分權化、市場化和全球化的影響尤其顯著。基于此，本文試圖將分權化、市場化和全球化作為理解江蘇城鎮化發展歷程的基本框架，根據三者在江蘇省經濟社會和城鎮化發展歷程中的主導作用，重新理解、闡述江蘇省改革開放以來的城鎮化結果和特征。結合國內外與江蘇省政治、經濟與社會的重大事件，本文將改革開放30多年來江蘇省的城鎮化歷程分為3個階段：（1）分權化與鄉鎮企業主導的城鎮化（1978—1992年），權力下放主導下的有限的市場經濟發育階段；（2）市場化與開發區建設主導的城鎮化（1993—2002年），市場經濟正式確立，市場化主導并疊加在分權化的作用機制之上；（3）全球化與政府主導的城鎮化（2003年至今），全球化的影響進一步凸顯并疊加在市場化和分權化的機制之上。上述劃分中，“1992年前后”是一致認同的分界點，而關于第二和第三階段的劃分主要基于主導力量和宏觀發展背景的變化[10]。2001年底中國正式加入世界貿易組織，一定程度上可以視為中國尤其是長江三角洲地區全球化的真正開始。在江蘇層面同樣可以看到，2003年全省吸收外資規模首次超過廣東，躍居全國第一，外資的大量進入對江蘇的經濟增長、社會進步、城鎮化加速發展，以及積極參與全球化進程起到了強有力的推動作用[11]。

在3個階段的演進過程中，在分權化、市場化和全球化的作用下，改革開放以后迅速發展壯大的市場力量和貫穿改革始終的政府力量的互動，最終塑造了江蘇的經濟社會發展與城鎮化進程。特定歷史時期社會經濟宏觀背景的變化，全省、全國乃至全球經濟局勢的波動、區域競合的重組、社會階層利益的轉變等環境的變化，都有可能導致一省發展目標和機制的調整，從而相應地影響城鎮化的動力機制與表現特征。而改革開放以來，中國尤其江蘇省最為典型的宏觀背景變化就是，分權化、市場化和全球化的依次主導和疊加。江蘇是中國工業化道路的先行者，同時又具有濃厚的政府主導特色。由于歷史、文化、自然條件等原因，江蘇人厭惡風險，尤其是政治風險，因而在政治上保持著與中央政府節拍的高度一致[9]。在這一鮮明的特征下，一方面市場力量按照市場規律沿著利益最大化的方向推動要素流動和空間集聚；另一方面，江蘇的政府總會從自身的政治、經濟與社會考量出發，審慎地研究市場的發展趨勢和需求，進而選擇積極干預的方向與領域，制定不同時期的發展戰略和政策措施。而這一特征也決定了考察江蘇省的城鎮化進程必須考察不同宏觀背景下市場力量與政府力量的互動機制。基于此，本文試圖構建“宏觀環境特征——城鎮化動力機制（政府與市場的互動）——城鎮化表征”的分析框架（圖2），考察不同宏觀背景影響下，“政府—市場”互動機制對于江蘇省城鎮化的影響，以及螺旋式上升的發展進程。

圖2 市場與政府互動的江蘇省城鎮化動力機制

2 分權化、鄉鎮企業與城鎮化（1978—1992年）

分權化（包括中央向地方的分權和政府向企業的分權）與“摸著石頭過河”的實用主義改革哲學，雙軌制的改革實踐，試點、漸進、增量的改革方法，構成了改革初期的基本特征。由于計劃經濟面臨消融瓦解，人們對生活必需品和生產資料的消費需求驅使以鄉鎮經濟為主體的市場力量的萌芽與自組織發展。由于處于社會經濟百廢待興的階段，萌芽中的市場力量十分薄弱，穩定性更是堪憂，不足以主導城鎮化走向。因此，改革開放初期，以權力下放為特征的政府力量強勢介入城鎮化過程，并引導市場力量正確接軌社會經濟形勢。當時的政府放權主要表現為3個方面：（1）行政性分權型“財政包干”體制。1977年始，江蘇積極響應中央財政體制改革，賦予地方政府空前的機動性。省、市、縣分級包干，自求平衡，極大地激活地方市場和微觀經濟活力；（2）農村改革。1980年代家庭聯產承包責任制在江蘇全面鋪開，一方面壯大了鄉鎮集體經濟并積累了大量城鎮工業化的原始資料，另一方面大量解放農村勞動力。從此以集體經濟和農村剩余勞力為基石，積極呼應市場需求的江蘇鄉鎮企業異軍突起，紡織、建材、服裝、機械、化工等輕工業類目遍地開花，小城鎮建設迎來高潮時期；（3）撤縣設市擴大縣級行政權力。撤縣設市是江蘇省對國務院提出“合理發展中小城市、提高縣域行政級別、實行縣級市市政合一”舉措的響應。自1983年常熟縣改市起至1996年中央全面叫停撤縣設市浪潮為止，江蘇共增加31個縣級市（圖3）。通過“撤縣設市”，提升了縣域的自主發展空間，同時打破了市域范圍內的行政壁壘，減少了不必要的資源浪費和無謂的區域內消耗，擴大了市場運作空間，整合了城市政府間的關系以促進公共效率的提高，從一定程度上刺激了城鎮化的發展[12]。

分權化與鄉鎮企業主導、推動下的江蘇省城鎮化呈現出中小城市尤其是小城鎮蓬勃發展的特征。有了非農產業的鄉鎮工業，又有了生活條件較好的小城鎮，就能夠吸引農村剩余勞動力就地轉移，從此拉開了蘇南農民“造城”的序幕，為全面推進江蘇城鎮化奠定了堅實基礎[4]。1980年至1992年底，江蘇省小于20萬的小城鎮數量從118個迅速攀升至643個。1992年小城鎮人口占全省城鎮總人口的百分比達到44%，其中有19%集中于人口小于3萬的小城鎮。然而，“離土不離鄉，進廠不進城”的鄉鎮企業發展道路即“蘇南模式”也造成了城鎮化的畸形發育：小城鎮數量大但規模小，大中城市發展緩慢，城鎮化水平長期低于全國平均值（圖1）。截至1992年末江蘇省城鎮化水平僅為23.8%，仍比全國水平（27.6%）低近4個百分點。

1978—1992年這一改革開放的初期階段，是整個國家由計劃經濟向商品經濟繼而市場經濟的轉型，中央向地方、政府向企業不斷下放權力的階段。江蘇省抓住發展鄉鎮企業的機遇，積極推動“小城鎮，大戰略”，實現了經濟的快速增長和小城鎮的空前繁榮。與此同時，由于改革開放初期大城市承載力有限、城鎮化隱形成本過高，以大城市為載體發展城鎮化存在諸多爭議，因此1978年至1990年代初江蘇省的城鎮化戰略基本響應國家“控制大城市規模，優先發展中小城市和小城鎮”的戰略。總體上，這一時期江蘇省的城鎮化進程主要受到政府權力下放的影響，市場驅動力在經濟復蘇過程中主要呈現為鄉鎮企業的異軍突起，小城鎮快速發展是城鎮化的主要特征。這一階段后期鄉鎮企業發展所表現出的后續動力不足的危機，迫切地要求政府尋求新的經濟增加點。

3 市場化、開發區建設與城鎮化（1993—2002年）

20世紀90年代初是中國社會經濟宏觀環境的重大轉軌期，社會主義市場經濟體制開始逐步確立。1992年浦東新區的開放開發標志著長三角對外開放格局的全面拉開，江蘇省城鎮化歷程開始受到市場化環境和外資③這一階段的外資以港資或經由香港的部分外資為主，并非真正的全面利用全球資本。的空前沖擊，開發區建設成為這一時期最主要的城鎮化空間表現。相比于小城鎮發展的疲軟態勢，持續的分權化對于不同行政等級城鎮所賦予的不同權利，使得高行政等級的城市（以副省級城市、地級市為主的特大和大城市）成為下放權利的主要集聚層級，進而成為市場要素集聚和開發區建設的主要載體[8]。1990年代以來，江蘇省先后建立一批經濟技術開發區和高新技術開發區，其中國家級開發區12個，開發區數量、規模和整體建設水平在全國都具有示范意義。外向型經濟和開發區建設引領的江蘇省城鎮化呈現出大城市蓬勃發展、區域城鎮空間關系逐步緊密的特征，城鎮化率于1998年首次突破全國平均水平，并從此一路攀升（圖1）。從1990年到2000年，省轄市由11個增加到13個，縣級市由15個增加到31個，建制鎮由582個增加到1 191個，全省城鎮人口3 041萬人，年均增長7.62%，城鎮化率由21.6%提高到41.5%，10年間上升19.9個百分點，全省城鎮化呈現快速發展態勢[4]。

在市場經濟蓬勃發展的過程中，1994年的分稅制深遠地影響了政府和企業的關系，一定程度上重塑了地方政府的行為模式。分稅制改革導致地方政府能夠從企業中得到的財政收入大為減少，面臨著較為嚴峻的預算內財政困境，開始將關注重點轉向尋求預算外和非預算的收入，尤其通過土地開發來推進城鎮化成為新的經濟增長點。最終導致地方擴大基礎設施建設政績工程的勃興，土地開發和土地轉讓高潮頻現。分稅制改革所導致的土地財政與分權化改革所形成的地方政府企業化行為在1990年代中期的結合，形成了對城市與區域發展影響深遠的“經營城市”浪潮[10]。1998年全面開始的城市住房商品化改革，進一步凸顯了土地的價值并激勵了地方政府追求“土地財政”的欲望。承載外向型經濟的開發區的快速發展和分稅制所激發的土地財政與地方政府企業化，使得地方政府尤其是中心城市政府對于空間的需求不斷擴大，并迅速地超出了歷史形成的狹小“城區”的范圍，市管縣體制保障下的撤縣（市）設區調整活動迅速展開。與此同時，浦東新區和蘇州工業園區等的成功，迅速成為各地推進城市化的普遍經驗，在開發區建設、土地財政與經營城市的共同作用下，各地中心城市的空間需求普遍膨脹，空間建設規模急速擴張，在原有“城區”規模普遍偏小、大量市縣同城的情況下，撤縣（市）設區便成為整合資源、壯大中心城市發展空間和城市規模的“必由之路”。通過撤縣（市）設區，江蘇省市轄區數量在2000—2002年間迅速增加（圖3）。面對大中城市快速發展的城鎮化趨勢，1990年代末江蘇省政府率先提出以都市圈和發展軸為引領的城鎮化發展戰略，《江蘇省城鎮體系規劃（2001—2020）》（圖4）和三大都市圈規劃旋即出臺，標志著城鎮化目標向空間擴張與區域整合全面轉變。

圖3 1983年以來江蘇省各級行政單位變化情況數據來源：歷年《江蘇統計年鑒》；行政區劃網，http://www.xzqh.org/html/。

圖4 江蘇省城鎮體系規劃（2001—2020）資料來源：江蘇省住房和城鄉建設廳。

圖5 基于高鐵班次的長三角城鎮聯系網絡資料來源：中國鐵路時刻表（2013.07.12版本）。

圖6 江蘇省不同等級城鎮的人口比重變動資料來源：相關年份江蘇省統計年鑒。

1992年至2002年10年間的城鎮化歷程，是江蘇省敏銳地捕捉宏觀經濟形勢變化，充分利用市場經濟和外資涌入的契機，以外向型經濟和開發區建設為跳板，逐步向大城市引領的城鎮化道路轉型的階段。開發區建設是推進城鎮化的抓手和中堅力量，分稅制改革和住房商品化改革大大推動了中心城市的土地財政和空間擴張，政府以撤縣（市）設區為主的積極的行政區劃調整配合了中心城市發展的需求，從而形成了建成空間和城鎮化率的快速上升。不可否認，雖然在這一階段分權化和全球化的力量同時深遠地影響著江蘇的城鎮化進程，但以市場化為主導的改革進程和以開發區為載體的城鎮化空間是這一時期最為主導的機制特征。這一特征所導致的偏重效率的非均衡發展模式帶來了眾多矛盾的積累[13]，為下一階段的城鎮化提出了嚴峻的挑戰。

4 全球化、政府主導與城鎮化（2003年至今）

進入21世紀，江蘇的城鎮化再次面臨宏觀環境轉型的壓力。其一是全球化在省域范圍內深度滲透。入世、APEC會議、奧運、世博等國際性事件在國內尤其長三角地區頻繁登陸。快速交通走廊建設和信息化程度的不斷加深，加速了長三角城鎮群扁平化和網絡化，區域一體化程度日益強化（圖5）。其二是消費導向性經濟與多元化社會結構對生活品質與社會公平的訴求。需求結構的改變決定了中國經濟發展方式必須從生產主導型向消費主導型轉變[14]。擴張型城鎮化在全省的長期推行帶來了不容忽視的區域差異與城鄉矛盾。2003年科學發展觀的提出，2008年全球金融危機所引發的政府對拉動內需的重視，都是內涵式發展在重大戰略決策方面的體現。因此，2003年以來，江蘇省城鎮化的歷史使命正不斷由數量擴張向質量提升轉型，以城鎮化調整宏觀經濟結構、以城鎮化調和社會分異，重整省域空間，提升城鄉建設品質。

圖7-1 江蘇省城鎮體系規劃（2010—2030）資料來源：江蘇省住房和城鄉建設廳。

如果前兩個階段江蘇的政府主導特征主要體現在經濟發展領域，那么在這一階段政府對于城鎮化的主導特征開始凸顯。由于全球化影響下的市場力更加復雜和不穩定，江蘇省政府與中央政府再次保持高度一致，著力宏觀統籌城鎮化進程，帶動市場力量發揮最大效益：（1）沿江、沿海大開發推動資本向交通走廊集聚。從21世紀初開始，江蘇省相繼啟動沿江開發和沿海開發，將戰略性制造業和高新技術產業向蘇中、蘇北轉移，加強南北區域協作。10余年來，沿江、沿海兩條重要軸線的開發均已上升為國家戰略，成為縮小江蘇南北差距的傳導紐帶。（2）構建區域協作的增長聯盟，促進經濟互補。自2001年起，江蘇省委省政府先后提出“南北掛鉤”、“四項轉移”等政策理念，推動蘇南、蘇北城市（開發區）兩兩結對，共建園區，共建新城。省域內部城市之間自上而下的合作是省政府與地方政府多級博弈的結果，其發生機制在于充分利用合作城市經濟結構上的互補性，從而構建南北城市的良性競合。（3）推進城鄉一體化建設，統籌社會多元化訴求。2005年以來，品質城鎮化與均衡城鎮化成為省政府工作報告中的高頻詞匯。江蘇省政府先后推行城鄉統籌建設、集約型城鄉規劃建設、美好城鄉建設行動、“四化同步”等城鎮化戰略行動和鄉村復興行動，重構農村地區內生發展動力，重視環境品質提升。

圖7-2 江蘇省城鎮體系規劃（2010—2030）資料來源：江蘇省住房和城鄉建設廳。

在確定省域發展目標和戰略的基礎上，行政區劃調整繼續發揮著重要的推動作用。這一時期的行政區劃調整包括新世紀以來撤縣（市）設區和1990年代中期延續至今的撤鄉并鎮。前者進一步擴大、調整中心城區空間范圍，明確中心城區與外圍縣市的關系。通過“撤縣（市）設區”擴大中心城市的規模，營造更廣闊的發展空間，在一定程度上增加了中心城市的實力和潛力，同時使得中心城市周圍的縣融入其中，也對其發展起到較大的促進作用[12]。而撤鄉并鎮全面整合規模小、分布散的鄉鎮地區，精簡政府結構，促進了城鄉一體化建設。經過調整，全省建制鎮2010年減少到930個，13個省轄市的市區人口都均在50萬人以上。相比于2000年，特大城市、大城市和中等城市的總人口占全省的比重明顯上升（圖6），以特大城市和大城市為核心，與中小城市相結合，以小城鎮為紐帶的基本健全的城鎮體系結構和城鎮空間結構初步形成[4]。縱觀改革開放后江蘇行政區劃的調整，實際上是地方政府為促進城市的發展而對區域內限制社會經濟發展的行政管理體制的改革。

通過對2003年以來江蘇省城鎮化演進的分析，可以看到這一時期是江蘇城鎮化從外延拓張向內涵整合的轉型時期，政府推進城鎮化、拉動內需的主導性更加明顯。政府在政策引導層面體現出大型政策與品質提升并存的思路，表現出對區域均衡發展和人居、生態、社會問題的制度創新。認識到資本投入和資源消耗帶來的經濟增長存在弊端，提出增強內生發展動力；加快投資拉動向創新驅動、資源依賴向科技依托、江蘇制造向江蘇創造的轉變。在空間上，這一時期江蘇省城鎮化整體呈現出區域協調不斷提高和城鄉差異逐步縮小的特征。三大都市圈、沿江城市帶和兩條城鎮發展軸帶動的城鎮空間向網絡化、群體化方向發展（圖7），全面融入世界第六大城鎮群，蘇南地區尤為顯著（圖5）。城鄉公共服務和基礎設施水平提高較為明顯，現代農業、都市農業在全省逐步推廣。江蘇政府主導的城鎮化模式對于江蘇省域空間協調發展、城鎮化快速有序推進發揮了積極的作用。

5 結論與討論

縱觀30多年來江蘇省、全國乃至全球的重大歷史事件以及中央到地方的重要戰略決策，分權化、市場化、全球化依次主導并不斷融合的制度背景塑造了漸進式的改革進程，極大地影響了城鎮化的內在動力和外部表征。在分權化、市場化、全球化的復雜演進過程中，江蘇政府敏銳地捕捉政策和外部發展機遇，在充分研究市場發展趨勢的基礎上，審慎地制定發展戰略和實施措施，較好地推動了區域的經濟社會協調發展和城鎮化進程，政府主導的城鎮化模式一定程度上是非常成功的。江蘇省以鄉鎮企業的蓬勃發展拉開市場經濟的序幕，實力雄厚的集體經濟催生了小城鎮的繁榮，并為下一步城鎮化工作積累充足的要素資本；以改革開放先驅之姿，充分把握東南沿海對外開放機遇，繼珠三角之后率先全面解放市場力，打造制造業中心；以世界城鎮群北翼重要戰略空間的地位，迅速把握經濟全球化脈搏，吸引國際資本集聚，開拓全球市場。從“蘇南模式”到“新蘇南模式”，江蘇一直是全國學習的模范。

政府主導的模式雖然取得了巨大的成功，但同樣不可否認的是，這一模式也存在著許多問題。例如主觀推進制約城鎮化健康發展，改革滯后削弱規劃對城鎮化健康發展的引導，忽視城市功能培育等[15]。尤其是地方政府的“企業化”發展傾向，在推動地方經濟發展和城鎮高品質建設的同時也制造了許多社會問題、生態問題和較大的金融風險，這些問題都將深刻地影響江蘇城鎮化下一階段的健康發展。然而，一個地區的發展模式不是偶然產生的，而是特定的外部環境與自身資源稟賦結合、融合的產物。江蘇地方政府力量的增強起步于改革開放初期的制度探索，并在分權化、市場化和全球化的進程中不斷強化。政府主導的模式是宏觀發展環境和江蘇特定的空間區位、資源稟賦、人力資源甚至文化偏好相結合的產物，它是江蘇的特色。事實上，只要在更加規范、民主、公開的制度約束下，強大而有限政府仍將是很好的選擇。

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