新型城鎮化背景下安徽城鎮空間結構優化戰略*

林 斐

城鎮空間結構反映了一個省區城鎮化發展戰略的地域表現。自改革開放以來，安徽省城鎮空間結構經歷了4次轉型，城鎮化率由1978年12.6%，上升至2013年47.9%，逼近50%的重要“拐點”， 城鎮化步入了轉型發展的重要時期，優化城鎮空間結構成為在新型城鎮化背景下推進安徽城鎮化的一項重要舉措。

1 安徽城鎮化空間結構的演變

改革開放以來，安徽城鎮化水平較快提升，空間結構的演變經歷了4次轉型（表1）。

1.1 改革開放初期（1978—1989年）： 中等城市與小城鎮發展戰略

上個世紀80年代我國城鎮化方針是“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”。當時缺乏大城市，中等城市成為全省發展的重點，1986年《安徽省經濟社會發展戰略綱要》，提出了以合肥、蚌埠、阜陽、蕪湖、安慶、黃山6個城市為中心的“六個經濟區”空間戰略，促進了全省中等城市發展的新格局。與此同時，農村改革釋放了大批農村勞動力，安徽不少地區也辦起了鄉鎮企業，帶來小城鎮的繁榮。1984年5月省委省政府發布了發展小城鎮的36條措施，允許務工經商的農民進入小城鎮，離土不離鄉，就地就近就業，小城鎮得到了較快的發展，實現了全省以中等城市為主體、小城鎮為基礎的城鎮空間結構第一次轉型。

第一次轉型起步于農村城鎮化，小城鎮在城鎮化初期中起到了重要推動作用，中等城市得到一定程度的發展。城鎮化率由1978年的12.6%，上升到1990年的18.8%，平均每年增長不到0.5個百分點，安徽城鎮化發展進入啟動階段。

1.2 上世紀90年代（1990—2000年）: 皖江外向開放戰略

1990年安徽省委省政府作出開發皖江的決策，提出了由馬鞍山、蕪湖、銅陵和安慶4市組成的皖江經濟區。1991年，為抓住浦東開發開放機遇，省委省政府作出“開發皖江，呼應浦東，迎接輻射，加快發展”的戰略決策，皖江地區成了后來皖江城市帶，長江黃金水道在皖江段401.5km，有“八百里皖江”之說，自上而下流經安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山5市，形成沿江分布的城市密集帶。《安徽省“八五”發展規劃綱要》首次將皖江城市帶列為全省重點對外開放開發地區，以蕪湖作為對外開放的窗口，實施皖江開發開放戰略。“九五”期間，進一步明確“一線兩點”（“一線”指馬蕪銅宣的沿江地區，“兩點”是合肥、黃山市）作為發展外向型經濟的重點區域。這時期皖江城市帶得到大力發展，不僅與對外開放開發政策支持有關，還與1990年代農村人口開始向城市大規模轉移有關，除了跨省流動的勞動力以外，大量省內農村人口向省域內城市流動也有了較快的增長，其中向經濟增長較快的皖江城市帶轉移人數最多，形成了城鎮空間結構的第二次轉型。

第二次轉型是以重點區域城市為主導的，農村勞動力開始由農村向經濟發達的城鎮大規模轉移，促進了這些地方的城鎮化步伐的加快，全省城鎮化率由1990年的18%提高到2000年的28%，年均增加1個百分點，城鎮化進入提速時期。

1.3 2000年以來（2000—2009年）: 中心城市帶動戰略

進入新千年后，對外開放力度繼續加大。2003年4月，安徽省委作出加速融入長三角經濟圈的重要決策，發展中心城市受到重視。2005年以后，城市群、國家中心城市目標進入國家戰略框架。2006年國務院出臺《關于促進中部地區崛起若干意見》提出以省會城市和資源環境承載力較強的中心城市為依托，加快發展沿干線鐵路經濟帶和沿長江經濟帶。2008年《安徽省人民政府工作報告》強調構建省會經濟圈。《安徽省“十一五”發展規劃綱要》主推“實施中心城市帶動戰略；《安徽城鎮體系規劃》（2004—2020）將合肥經濟圈、沿江城市帶、“兩淮一蚌”列為重點發展地區。

在政策導向下，以大城市為代表的中心城市發展進入擴張期。最為顯著的是省會城市合肥，自2000年以后加速發展，“十一五”期間GDP年均增長幅度達17.9%，高居全國省會城市首位，城市規模逐年擴大，2005年構建 “一個主城區、四個副中心、一個濱湖新區”的“141”大城市空間組團。2006年構建以合肥為中心，包括六安、淮南、巢湖，隨后又加上縣級桐城市和定遠縣在內的“省會經濟圈”，2009年確立為合肥經濟圈。此外，蕪湖、安慶、馬鞍山、淮北、宿州、阜陽等城市也加快了發展，并由中等城市上升為大城市，相鄰城市出現合（肥）淮（南）同城化、蕪（湖）馬（鞍山）銅（陵）同城化趨勢。以大城市的快速發展為標志，城鎮空間結構出現了第三次轉型。

以大城市為主導的第三次結構轉型，大大加快了城鎮化進程，全省城鎮化率由2000年的28%提升到2010年的43.2%，年均增加1.52個百分點，這是安徽城鎮化加速最快的時期。

1.4 2010年以來: 城市群發展戰略

“十二五”時期，城市群是我國新型城鎮化的主體形態，全省上下積極謀劃城市群發展。2010年1月國務院批準了《皖江城市帶承接產業轉移示范區規劃》，皖江城市帶上升至國家發展戰略層面，2012年國家出臺《關于大力實施促進中部地區崛起戰略的若干意見》，皖江城市帶作為中部地區重點區域、中部核心地帶和重要增長極，進一步提升了皖江城市帶的發展地位。2011年7月行政區劃調整，撤銷地級巢湖市，將巢湖市所轄的一區四縣分別劃歸合肥、蕪湖和馬鞍山，擴大了城市帶中心城市的范圍與承接大規模的產業轉移的空間，提升大城市的經濟實力，推進了合肥經濟圈與皖江城市帶的進一步發展。2012年合肥市市域空間全面升級，形成“1331”（1個主城區及城市組團、3個城市副中心、3個產業新城、1個環巢湖示范區）新的大城市空間格局，合肥經濟圈進一步擴大，2013年底滁州市整體加入。《安徽“十二五”發展規劃綱要》提出“一帶一圈一群”（皖江城市帶、合肥經濟圈和皖北城市群）的城鎮群發展的空間格局，《安徽省“十二五”城鎮化發展規劃》對合肥、蕪湖、安慶、蚌埠、阜陽、黃山等6市的城市功能定位如表2，新修編的《安徽省城鎮體系規劃（2012—2030）》提出“兩圈兩帶一群”（合肥都市圈、蕪馬都市圈、沿江（皖江）城市帶、淮蚌合蕪宣發展（軸）帶、皖北城市群）多極并舉的城鎮空間格局。2013年底出臺《安徽省主體功能區規劃》在促進合肥經濟圈和皖江城市帶的融合基礎上，將“兩圈兩帶”整合在一起，提出以合肥為核心，包括沿江、沿淮及江淮之間10個地級市的“1+10”城鎮空間結構的“江淮城市群”，實現了由單極到多極并舉，再走向融合一體的第四次空間結構轉型。

以城市群為主導的第四次轉型，改變了城鎮化的傳統發展模式，更加注重城鄉統籌、城鄉一體化以及城鎮間協調發展，全省城鎮化率得到了快速提升，由2010年的43.2%上升到2013年的47.9%，3年內年均增長近1.6個百分點，城鎮化發展進入了建國以來的黃金期。

表1 1980年代以來安徽省城鎮化戰略與空間組織演變

表2 安徽省區域性中心城市的功能定位

表3 2012年安徽省城鎮結構體系

2 安徽城鎮空間結構優化的問題

安徽城鎮空間結構演變與國家區域與城鎮化發展戰略取向相吻合，與本省工業化及經濟發展階段也密切相關，有其合理的一面，但從新型城鎮化角度看，存在城鎮化發展差距拉大、城鎮人口分布結構不合理、中心城市帶動力弱、空間資源利用低效率等方面的問題，有待進一步優化。

2.1 城鎮化發展差距拉大

安徽城鎮化率較低，城鎮化地域差異明顯。2012年全省城鎮化率46.5%，低于全國52.6%的平均水平，低于江蘇省16.5個百分點、浙江省16.7個百分點。盡管相對全國水平，城鎮化率差距由2000年相差8.2個百分點，縮小到2012年6.1個百分點，但仍較低，在中部6省中城鎮化率列倒數第二。

省域城鎮化地域差異明顯，如將全省分為皖江、皖南、皖北三大區，皖江地區是全省經濟發達地區，城鎮分布密集，城鎮化率最高。如2012年銅陵市城鎮化率最高，達76.3%，已接近國內一線城市；省會合肥是全省的經濟文化中心和要素集聚的“高地”，城鎮化率為66.4%，淮南市城鎮化率為65.3%。皖南地區城鎮率次之，黃山市為44.4%，皖北地區經濟欠發達，農業人口多，城鎮發展滯后，城鎮化率最低。宿州市為34.8%、阜陽市為34.9%，亳州市只有33.%，不及銅陵市的一半，省域城鎮化水平最高與最低差距43個百分點。由于區域經濟發展不均衡，地區發展水平差異過大，導致優質資源向優勢地區集聚，加劇了城鎮化發展的極化效應，區域城鎮化發展差距進一步拉大。

2.2 城鎮人口分布向大城市集聚

2012年安徽有22個城市，其中特大城市3個、大城市6個、中等城市8個、小城市5個。另外，建制鎮914個，其中縣城56個，小城鎮858個。當然，省內56個縣城中，有10個縣城人口超過20萬，達到中等城市的人口規模，33個縣城人口10—20萬之間，達到小城市人口規模（表3）。這樣，按人口規模劃分，中等城市28個、小城市20個、小城鎮871個。

近10年來全省城鎮人口分布呈現出向特大城市、大城市集聚趨勢。如2012年全省城鎮人口2 784萬，3個特大城市城鎮人口526.7萬，集中在皖江城市帶，6個大城市城鎮人口491萬，兩者加起來占全省城鎮人口比重的36.2%，超過1 000萬城鎮人口分布在特大城市和大城市。中小城市的城鎮人口800萬，占比33%，56個縣城中10萬人口以下的小城鎮13個，加上858個建制鎮，占比28.1%。有近900萬城鎮人口居住在5萬人口規模以下的小城鎮。由此可見，城鎮人口“聚集”分布在不同等級的城鎮，市域人口遠多于鎮域人口，市域城鎮人口與鎮域城鎮人口數量之比接近2：1，人口城鎮化是“市化”強于“鎮化”，但是特大城市人口數量增長較快，比重最高，盡管人口規模偏小，平均157.6萬人，低于江浙兩省特大城市的人口比重與規模。作為區域性中心的中小城市人口數量雖有所增加，但是城鎮基礎設施和公共服務水平有待提高，人口承載力不足。大量農村勞動力跨省流動，異地城鎮化，不僅進一步拉低全省城鎮化率，而且也說明了小城鎮人口數量出現凈減少。全省鎮域城鎮人口規模偏小，平均每個鎮1.2萬人，吸納人口能力不足。反映了整個城鎮結構不盡合理。

2.3 中心城市輻射帶動力較弱

進入城鎮化快速發展時期，安徽城鎮人口和建成區的規模快速擴張，區域中心城市功能培育和形成沒能及時跟上，導致中心城市功能不完善，對區域輻射帶動能力不足的問題。

圖1 合肥經濟圈空間結構圖

將全省中心城市分為3類來分析：第一類省級中心城市，如省會合肥。盡管其經濟總量占全省的比例由2005年的15.9%上升為2013年的24.4%，但其輻射范圍只是所轄的4縣1市；第二類省內15個地級市的區域性中心城市；除了蕪湖、馬鞍山、銅陵、淮南、淮北市7個市以外，其他10地級市是上世紀由“區改市”而來，行政管轄4—8個縣，如1993年原滁縣地區改為滁州市，1996年原阜陽地區改為阜陽市，1999年宿州地區、六安地區、巢湖地區分別改為宿州市、六安市和巢湖市；2000年宣城地區、池州地區改為宣城市、池州市，同年縣級亳州市改為地級設區直轄市。這些由“區改市”的地級市，建成區多是縣城的基礎，雖然一些地級市人口達到大中城市的規模，但市轄區還只是區域行政中心，“市弱縣強”，導致實力小、功能弱的中心城市對應的是一個大區域，出現“弱中心與大區域”并列的格局，“小馬拉不動大車”，對區域的輻射帶動能力較弱。第三類縣域中心城市，包括了5個小城市和56個縣城。除去15個經濟強縣外，多數縣城綜合功能不強，輻射半徑十分有限，難以承擔對全縣﹙市﹚經濟發展的帶動作用。

2.4 空間資源利用效率低

城鎮化的快速發展，促進城鎮邊界快速向外擴張，如全省地級市以上建成區面積2005年為886km2， 2012年增加到1 682km2，年均增長12.8%，而同時期城鎮人口由2 172萬增加到2 784萬，年均增長只有4%，城鎮建成區面積增長速度是城鎮人口增長速度的3倍，顯然“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，表明在快速城鎮化過程中城鎮建設“攤大餅”式的無序擴張，各自為政，帶來空間資源的極大浪費。如2012年全省城市與集鎮建成區的平均人口密度、每平方公里分別為6 400人和2 800人，均低于全國平均水平。土地利用是低密度的擴張，造成大城市規模不斷擴大，出現“空城”現象，小城鎮處在萎縮狀態，人口數量增長放緩，人口外遷，城市功能不全，產業集聚力弱，對人口集聚力不強，小城鎮的人口承載力嚴重不足。

3 新型城鎮化背景下優化安徽城鎮空間戰略策略

安徽城鎮化水平正在逼近50%這一城鎮化轉型發展的重要“拐點”，新型城鎮化成為城鎮化的主流，按照新型城鎮化的要求，應在強調提高空間集聚效應，提高生態效益，提高城鎮空間承載力，著力推進不同城鎮空間等級的城鎮化質量與水平。從廣域、局域、縣域3個層次空間上，明確安徽優化城鎮化空間結構的戰略策略（圖1-3）。

圖2 皖江城市帶空間結構圖

圖3 江淮城市群空間結構圖

3.1 廣域空間: 提升城鎮群空間內部整合力

在廣域上優化安徽省城鎮空間結構，著力通過空間資源整合，重點提升城鎮群人口承載力。

在一個城鎮化水平尚不發達的省份在省域層面上應突出一個城鎮群為“增長極”，提升至廣域發展新高度，重點打造以特大城市、大城市為依托，大中小城市和小城鎮協調發展的“江淮城市群”。通過城鎮空間的合理規劃和都市圈整合建設，以江淮城市群為龍頭進一步推動省內城鎮群發展：一要突出整合城市資源，克服當前對城市圈、城市帶、城市群提法過多、布局重復、邊界疊加的問題。二要通過“圈群結合、帶軸聯動”，促使皖江、皖北與皖南三大板塊聯動發展，打破行政區劃的限制，擴展城鎮群內中小城市人口與產業集聚發展能力，使產業分工在更廣空間布局。三要進一步縮小區域間城鎮化發展差距，相互融合一體集群發展，在城市集群中協調大中小城市發展。四要促進融入發展。“江淮城市群”，位居承東啟西的重要地帶，東向發展，是長三角向西輻射的“腹地城市群”，融入長三角城市群連綿區，有助于長三角城鎮群成為有國際影響力的世界級城市群，也有助于提升省內城市群發展層次與擴大城鎮功能的能級。與中西部聯合，是中部地區東向發展的“門戶城市群”，同長江中下游城市群橫向聯合，共同打造“長江經濟帶”的新支撐，推動城市群引領新型城鎮化發展，進一步增強全省城鎮群的城鎮人口承載力。

3.2 局域空間: 提升區域性中心城市功能

在局域上優化城鎮空間結構，必須著力培育省地級市作為區域性中心城市的綜合功能，在城鎮空間結構體系中發揮骨干作用。

將規模擴大、空間拓展與功能提升結合起來，推進區域性中心城市的城鎮化：一要強調轉型發展，推動城市發展由速度型向品質型轉變，在城市建設提檔升級中，提升城市服務功能，加強對人口與產業集聚力。二要構筑中心城市合理的空間布局，注重新區與老城區的區域功能整合，城鎮空間形態格局與產業布局、交通布局、生態布局相互協調；三要強調功能擴展，尤其是二三線城市是打造新型城鎮化的突破口，應合理規劃生產與生活空間，塑造新型業態，拓展城市發展空間，提升城鎮化質量，提升對整個區域輻射帶動力，加速人口向區域性中心城市集聚。

3.3 縣域空間: 增強縣城與大鎮的人口承載力

小城鎮在新型城鎮化中具有基礎性的作用，安徽省有一大半農村人口非農化轉移，不可能完全為大中小城市全部吸納，還需要向小城鎮轉移，從空間層面疏導，防止城鎮人口過度向特大城市集中。這樣，既能減輕大城市人口集聚過快的壓力，又能推進城鄉一體化，促進區域經濟、城鄉經濟協調發展。所以，應把縣城與大鎮作為縣域城鎮化的發展重點。一要增強縣城與大鎮的經濟實力，大力發展鎮域經濟，加強功能性建設，促進產城一體化發展，與城市群內大企業與大集團的產業配套，增強對產業集聚的吸引力；二要鼓勵城市工商資本下鄉，在小城鎮建廠興業，促進農業產業化；三要提升基礎設施按城市化標準建設，推進生態低碳的宜居環境建設，發展教育、文化、衛生、公共服務等社會事業，促進小城鎮公共服務均等化；四要改革創新小城鎮體制機制，下放權力，賦予小城鎮創新機制，增強小城鎮吸引力，提升鎮域人口空間承載力。

（本文基于《新形勢下安徽和長三角城鎮化城鎮群發展》研究報告基礎上撰寫。）

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