中國推進新型城鎮化戰略的思考*

寧越敏

改革開放30多年來，中國經濟的快速發展與城鎮化進程相輔相成，成為推動中國經濟、社會、空間轉型的重要動因。2011年，中國的經濟總量開始躍居世界第二位。與此同時，人口城鎮化率首次超過50%，達到51.3%，標志著中國進入了以城市社會為主的新階段。

城鎮化是當今世界重要的社會、經濟、空間現象，反映了農村變為城鎮的一種復雜過程，它包括了人口結構的轉型、經濟結構的轉型、地域空間的轉型以及生活方式的轉型[1]，其中人口轉型是核心，經濟轉型是基礎，空間轉型是載體，社會轉型是根本。當代中國的城鎮化是在全球化、工業化、市場化、信息化的背景下形成的。然而，在人口城鎮化迅速推進的同時，各種城市問題層出不窮，已阻礙城鎮化的健康發展[2]。為此，中央提出新型城鎮化的概念。本文認為，推進新型城鎮化要實行四大戰略：一是培育新型城鎮化的動力機制；二是要逐步從以提高人口城鎮化率為導向轉向包容性的城鎮化；三是要以生態文明為綱，實施可持續發展的城鎮化；四是要進行體制創新，提升小城鎮的發展活力。

1 推進新型工業化，提供城鎮化新動力

保持經濟的持續平穩發展，可以提供充足的就業崗位，促進農村人口的轉移，從而使中國避免部分發展中國家掉入的“中等收入陷阱”。所以，經濟發展仍應是推動中國新型城鎮化的根本動力。雖然不同區域城鎮化水平差異較大，所處的城鎮化階段也各不相同，各地區新型城鎮化的主導因素可能是多元化的，但總體來看，應當以新型工業化、循環經濟、智慧城市建設為引領，探索多途徑的城鎮化道路，全面提升城鎮化的可持續發展能力。

黨的“十六大”報告提出要堅持以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少，人力資源優勢得到充分發揮的新型工業化路子。美國未來學者里夫金認為，全球人均石油占有量已達到峰值，第二次工業革命進入尾聲，以互聯網技術與可再生能源相融合和以3D打印等智能制造技術為代表的第三次工業革命即將開始[3]。面對這種趨勢，中國產業亟需轉型，工業化的動力機制也因此被重構。

以第三次工業革命為契機，推動工業化的轉型，并以此推進新型城鎮化的進程。應當緊隨第三次工業革命浪潮，注重互聯網技術和可再生能源的結合，大力開發太陽能、風能、水能、海洋能、地熱能、生物質能等可再生能源，大幅度降低礦石能源的消耗量。這不僅可緩解我國能源不斷提升的對外依賴度，同時對環境整治也可起到巨大的效果。發展以3D打印為代表的智能制造，以及新一代信息技術、精密制造、新材料、節能環保等產業，既可形成新的產業支撐，也是“中國制造”向“中國智造”的必經之路。循環經濟是一種最有效利用資源和保護環境的經濟發展模式，其核心是資源的高效利用和循環利用，是對“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統增長模式的根本變革。推進新型工業化應當重視循環經濟的發展，提高資源利用效率，改變傳統高耗能、高污染的發展道路。

以信息化帶動工業化，加快智慧城市建設是推進新型工業化、新型城鎮化的重要內容。智慧城市是信息化、工業化和城鎮化的深度融合[4]，其借助新一代的物聯網、云計算等信息技術，將城市中各項基礎設施連接成為新一代的智慧化基礎設施，從而整合人、商業、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統，達到城市運營智能化的目標。智慧城市在科技創新、新興產業、教育、醫療、食品安全等方面也能發揮重要的作用，從而有助于大大提升城鎮化的發展質量。

2 建設包容性城市，推進基本公共服務均等化

城鎮化是社會經濟發展的必然趨勢，是人類社會發展進步的重要標志，但城鎮化的根本目的絕不僅僅表現為數字形式的人口城鎮化率的不斷提高。城鎮化的本義，應該是以人為本，體現人類社會的進步，使所有人的社會福祉能夠共同提高[5]。因此，當前推進新型城鎮化的重點是促進社會融合。要堅持公平正義的原則，讓每一個人有均等發展的機會，使所有人都能共享改革開放的成果。

社會融合的目標就是要建設包容性城市（inclusive city）。聯合國人居中心的報告提出的包容性城市包括社會包容（social inclusion）、政治包容（political inclusion）、經濟包容（economic inclusion）和文化包容（cultural inclusion）4個維度（圖1）[6]。四者之間相互關聯。社會包容是指不論種族、性別、社會經濟地位等，對于每個人都能夠平等地獲得生活必需的足夠住房和體面的基本服務、社會福利、發展機會以及其他公共產品等；政治包容是指維護公民的權利和自由，促進公民的社會和政治參與，以實現更明智和更民主的決策；經濟包容是指以平等的就業和商業機會促進經濟發展，并促進實施有利于窮人的經濟政策；文化包容是促進社會的融合和多樣性發展，重視人民群眾的文化權利，通過促進創造性的藝術表現形式和文化傳統活動提高社會各階層的人力資本。

圖1 建設包容性社會的4個維度資料來源：UN-HABITAT: State of the World's Cities 2010/2011: Bridging the Urban Divide, 2012。

促進社會融合，重點是戶籍制度改革。戶籍制度導致中國城鄉居民的社會差異主要體現在教育權利的不平等、就業機會和待遇的不平等和社會保障方面的不平等[7]；在傳統城鄉二元結構還未消除的情況下，伴隨著農村勞動力進城就業，戶籍制度又導致在城市中形成了由農民工與城市居民共同構成的城市二元結構[8]。改革戶籍管理制度是保障全體人民公平享受發展成果的重要前提，要通過改革剝離戶籍背后的福利含義，建立可轉移的社會保障，并逐步推進城鄉基本公共服務均等化[9]。

當前，作為戶籍制度改革的一項舉措，一些地方開始實行居住證制度，外來人口符合一定條件可享受當地市民的同等待遇。但在實際操作中，只有極少量農民工可達到居住證要求的積分，這表明居住證制度不可能從根本上解決農民工的市民化。事實上，半城市化現象從表面看是戶籍制度所造成的，但其根源仍在于我國城鄉居民基本公共服務供應的差異。因此，推進城鄉基本公共服務均等化是比取消戶籍制度更為實際的舉措。在此，首先要界定基本公共服務的內涵。根據我國的國情，社會服務層面的基本公共服務至少應包括義務教育的提供、一定標準的醫療保障、低收入群體的生活保障等。二是要明確基本公共服務均等化的目標。我國不僅存在顯著的城鄉差異，也存在顯著的區域差異。基本公共服務的均等化要以全體國民為對象，既要考慮城鄉統籌，也要考慮區域統籌，要逐步縮小城鄉之間、區域之間人民在享受基本公共服務方面的差異。當前，各地在落實基本公共服務均等化政策時面臨的一大問題是，我國實施分稅制后地方政府事權和稅賦不匹配的現象較為嚴重，不僅經濟落后地區的財力難以有效實行基本公共服務的均等化，在人口大量流入地區，要實行轄區內常住人口的基本公共服務均等化也面臨極大的壓力。為此，需要上下級政府聯動推進國民基本公共服務的均等化。具體而言，包括以下兩個方面：

一是加強中央政府在基本公共服務均等化方面的統籌能力。自1994年實行分稅制后，中央財政收入占全國的比重一直穩定在49%—55%之間，支出占比卻呈下降的趨勢，從2000年的34.7%下降到2011年的15.1%，這表明中央財政收入越來越多地通過各種方式轉移到了地方。但既有的轉移支付對提高基本公共服務的水平考慮還不夠。例如，政府衛生支出占財政支出的比例仍低于國際平均水平，其中，中央財政的支付占比雖提升至2010年的31.76%，但省、市、縣3級地方政府的支付仍占2/3以上。總體上，我國人均的政府衛生支出水平還很低[10]。為此，有必要配合國民收入倍增計劃，提升中央財政支出占比，加強中央政府在為農民及農民工提供基本公共服務方面的全國統籌能力。

二是地方政府要加快推進城鄉一體化的步伐，統籌解決轄域內的城鄉分割問題。成都、重慶等市是率先推進城鄉統籌的試點地區，業已取得一定的經驗。要加快以城市為單元的城鄉統籌試點工作，包括直轄市、地級市和縣級市等不同層面。以城市為中心的城鄉統籌重點針對當地的戶籍人口，對跨地區流動人口的公共服務可由上級政府進行統籌。

農民工市民化是提升城鎮化質量的關鍵，推進以國民為對象的基本公共服務均等化，實際上也實現了農民工的市民化。2012年，我國人均GDP已達6 000美元，已進入中等收入國家的行列。根據中央提出的國民收入倍增計劃，到2020年我國的國民收入還要翻一番，這意味著人均GDP也要翻一番。就此而言，以2020年為目標，實現國民基本公共服務的均等化有充分的經濟基礎。

3 推進生態文明，建設美麗中國

城市作為CO2排放的主要貢獻者，對全球氣候變化具有重要影響。為此，新型城鎮化必須強調人與自然的和諧發展，以生態文明建設為約束條件，著重發展循環經濟和低碳經濟，保證城鎮化的可持續發展。生態文明作為繼農業文明、工業文明之后的又一社會文明形態，對中國發展具有重要的指導作用，新型城鎮化的推進要以是否違背生態文明理念作為重要的評判條件。通過發展循環經濟促進資源的高效和循環利用，通過發展低碳經濟減少碳排放，同時逐步開發風能、太陽能等可再生能源。開源與節流并舉，共同促進城市經濟繁榮與發展以及美麗中國的建設。為此，可考慮推行以下措施：

一是要加強環境保護執法制度的建設。改革開放以來，我國在環境保護方面的立法取得很大進步，但企業、個人造成的嚴重環境污染事件仍頻繁發生，說明環境保護執法制度的建設還需要加強。為此需要進一步完善環保部的督政體系建設，加強垂直管理的力度，提升督政的效率和權威。

二是節能減排等綠色技術的應用要從單純鼓勵轉向鼓勵與強制實行并重。例如，綠色建筑和生態社區的出現體現了城市中循環型社會的發展趨勢，在其全壽命周期內，最大限度地節約資源（節能、節地、節水、節材）、保護環境和減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間。但是，綠色技術的應用需要增加成本，單靠市場機制無法普及。目前，政府對可促進產業發展的綠色技術如風能發電、光伏發電、電動汽車等已采取價格補貼的鼓勵政策。另一方面，政府也需要強制推進綠色建筑技術的應用，如把節能材料和技術的應用納入建筑標準和居住區建設規范，這樣才能發揮綠色技術的成效，從而對環境保護產生積極的效果。

三是采取恰當的消費稅政策，引領居民生活方式轉變。國家曾出臺購買小排量汽車減免稅收，現行購買電動汽車減免稅收的政策即是一例。類似的政策要系統化、長期化。

4 推進體制創新，提升小城鎮發展活力

中國是一個人口大國，快速的城鎮化過程，使我國的城鎮人口迅速增加，2012年底達到7.1億人，未來還將有2—3億農民進城轉換為城鎮居民。如此龐大的城鎮人口增長速度與僅有657個建制城市相比，兩者顯然不相適應。加快小城鎮發展，對吸納分擔大規模農村人口進城，緩解大城市病具有積極的補充作用，所以堅持大中小城市協調發展，走中國特色的城鎮化道路應當是推進新型城鎮化的重要內容。

近20多年來，中國的大城市發展很快，相比之下，由于城市等級化管理的體制性特征，小城鎮的發展在某種程度上受到上位城市的壓抑，財權與事權不匹配的矛盾日益突出。在地級市和縣（縣級市）層面表現為“市卡縣”、“市縣博弈”；在鎮的層面，突出表現為特大型鄉鎮的鎮政府人員編制與其所治理的人口規模不相稱、財政不足、基礎設施建設滯后、公共服務供給不足。近年來，“擴權強縣”、“擴權強鎮”的呼聲日益加強，“省直管縣”、“縣轄市”的討論不斷升溫，加快體制改革與創新，破解傳統管理體制存在的問題，賦予城市平等的發展權，提升小城鎮發展活力，成為推進新型城鎮化的重要方面。

提升小城鎮發展活力的路徑在于加快體制改革與創新。一是對縣（縣級市）和較大的鎮進行擴權，通過權利下放，提高地方政府發展的積極性，以就地城鎮化為主要形式，推動自下而上型的城鎮化。二是應當加快“省直管縣”的步伐，對符合條件的縣進行省直管。省直管縣不應局限于“糧食、油料、棉花和生豬生產大縣”，對于經濟實力較強的縣（市），盡管面臨地級市“強縣不能弱市”的呼聲，也應當結合實際進行試點，逐步推廣。例如，浙江省在2003年時就將最初的13個省直管試點縣（市）擴展到浙江省的全部縣（市）。相反，對于一些較為貧困落后的縣實行省直管，卻應當要謹慎，實行省直管有益于擴大其發展自主權，但其卻未必能夠擔當重任，自身經濟發展能力與自主權的擴大未必成正比。

在鎮的層面，應當加快特大型鄉鎮的改革步伐[11]。浙江省在鄉鎮改革方面走在了全國前沿，并取得了良好成效。2010年，浙江省選擇27個中心鎮開展小城市培育試點3年行動計劃，在保持鎮級建制不變、符合法律法規的前提下，賦予這27個試點鎮與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限[12]。放權之后，27個試點鎮投資實現30%以上的增長，GDP增速高達12%以上，財政收入增長超過18%。根據《中國建制鎮統計年鑒2012》的數據，2011年我國總人口超過10萬人的建制鎮有865個，其中超過20萬人的有96個。確定一批經濟發展實力較好、人口規模較大的鎮在全國范圍進行擴權試點十分有必要。初期可借鑒浙江的做法選擇400—500個中心鎮引導其由鎮向城轉型，發展成為一定規模的小城市，待條件成熟后適時調整縣級行政區劃。

5 結語

城市是人類偉大的發明與美好的希望，城市的未來將決定人類的未來[13]。中國城市化作為影響人類21世紀進程的大事，對中國乃至世界未來的發展都會產生重大影響。

人們為了生活來到城市，為了更好的生活留在城市，城鎮化的本質是使人們生活得更美好。中國以往城鎮化的進程已顯露出一系列的弊端，在國內外新形勢下，中國新型城鎮化戰略的提出成為一種必然。作為城鎮化過程的更高級階段，中國新型城鎮化理念已成為新時期社會關注的焦點和熱點。

未來，中國城鎮化將進入質量提升期，推進新型城鎮化應當正確理解其內涵，把握戰略重點。首先，要以新型工業化為基礎，推動綠色循環經濟發展，提供城鎮化可持續發展動力，同時要與智慧城市建設相結合，以信息化帶動工業化和城鎮化；其次要以人為本，逐步解決半城市化問題，促進社會融合，建設包容性城市，推進以國民為對象的基本公共服務均等化；第三，新型城鎮化與生態文明建設息息相關，通過加強建設環境保護執法制度、鼓勵與強制實行節能減排綠色技術以及采取恰當的消費稅政策等實施可持續發展的城鎮化戰略，實現美麗中國建設；最后，在關注城市群和大城市發展的同時，還要關注小城鎮發展，通過體制改革創新，提升小城鎮發展活力。

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