上海郊野地區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新探索*

宋 凌 殷 瑋 吳沅箐

0 引言

改革開放以來(lái)，規(guī)劃和土地工作有力支撐了上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，使上海逐步向國(guó)際化大都市邁進(jìn)。當(dāng)前，中央提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以及建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的要求，上海自身也正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，市政府工作報(bào)告中明確提出要“始終把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展放在重要位置”。為此，上海的規(guī)劃土地工作圍繞國(guó)家戰(zhàn)略和上海發(fā)展需求，依托“兩規(guī)合一”的體制優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃重心向郊區(qū)轉(zhuǎn)移，積極探索郊野地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的規(guī)劃路徑。

1 對(duì)當(dāng)前郊野地區(qū)規(guī)劃編制的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

1.1 上海郊野地區(qū)規(guī)劃與土地的主要問題

1.1.1 人口資源與環(huán)境壓力逐步加大

上海全市現(xiàn)狀人口和建設(shè)用地規(guī)模已超過2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃確定的2020年指標(biāo)，且持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)仍然存在，將對(duì)城市安全、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等帶來(lái)巨大壓力。

1.1.2 生態(tài)空間擠壓嚴(yán)重，城市集建區(qū)界線漸被蠶食

生態(tài)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)雖然已確定，但實(shí)施缺乏動(dòng)力，同時(shí)由于郊野地區(qū)規(guī)劃管理口徑尚不完善，部分近郊區(qū)生態(tài)廊道內(nèi)違建現(xiàn)象嚴(yán)重，劃定的城市發(fā)展邊界也屢有突破。

1.1.3 公共服務(wù)資源不均等與浪費(fèi)現(xiàn)象并存

由于二元結(jié)構(gòu)的存在，上海郊野地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套水平低、建設(shè)滯緩，同時(shí)，條線部門各自為政，局部地區(qū)重復(fù)建設(shè)等情況時(shí)有出現(xiàn)，缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌。

1.1.4 土地利用粗放，后備資源不足

至2012年末，郊野地區(qū)（集建區(qū)外）現(xiàn)狀建設(shè)用地約780km2，工業(yè)用地存在低效高耗能情況，宅基地存在“散、亂、空”現(xiàn)象。新增建設(shè)用地需求旺盛，占補(bǔ)平衡指標(biāo)緊張，制約城鎮(zhèn)發(fā)展后續(xù)動(dòng)力和可持續(xù)性。

1.2 上海郊野地區(qū)規(guī)劃與土地的發(fā)展導(dǎo)向

1.2.1 助推新型城鎮(zhèn)化

受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等長(zhǎng)期因素制約，上海農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中一直處于弱勢(shì)地位。優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)要素向市區(qū)單向流動(dòng)和聚集，在“減少農(nóng)民”的同時(shí)也邊緣化了農(nóng)村、弱化了農(nóng)業(yè)。同時(shí)，行政主導(dǎo)下的重城市規(guī)劃、輕郊野規(guī)劃現(xiàn)象突出，助長(zhǎng)粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使本來(lái)應(yīng)該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導(dǎo)下的“土地城鎮(zhèn)化”。通過郊野地區(qū)規(guī)劃，開展農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治，整合各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃，可以促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率；可以釋放農(nóng)村土地資源的空間價(jià)值，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的新動(dòng)力；可以實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化，加強(qiáng)城市向農(nóng)村的反哺力度；可以推進(jìn)居民的“遷轉(zhuǎn)俱進(jìn)”，走以人為本的可持續(xù)城鎮(zhèn)化道路。

1.2.2 體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先

上海市郊野地區(qū)承擔(dān)著保護(hù)城市生態(tài)資源，錨固城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，保障城市生態(tài)安全的重要責(zé)任。郊野地區(qū)規(guī)劃通過集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地減量化③注釋 減量化：是指對(duì)集建區(qū)外散亂、廢棄、損毀、閑置、低效的現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾的集中整治活動(dòng)。，促進(jìn)全市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃落地，優(yōu)化城市整體生態(tài)系統(tǒng)；通過“田、水、路、林、村”綜合整治，還原農(nóng)村自然風(fēng)貌，加強(qiáng)自然活力恢復(fù)，促進(jìn)自然環(huán)境更新、恢復(fù)生物多樣性，營(yíng)造豐富多彩的郊野景觀氛圍。郊野地區(qū)規(guī)劃是堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先原則、建設(shè)美麗上海理念的具體體現(xiàn)。

1.2.3 節(jié)約集約利用土地

郊野地區(qū)規(guī)劃中，一方面通過減量化來(lái)收拾農(nóng)村地區(qū)的“舊山河”，即淘汰復(fù)墾有污染、高能耗、低效益的工業(yè)用地，適當(dāng)歸并零星分散的宅基地，盤活閑置的其他集體建設(shè)用地，節(jié)約有限土地資源；另一方面通過統(tǒng)籌安排獎(jiǎng)勵(lì)類集建區(qū)④類集建區(qū)：是指利用存增轉(zhuǎn)化規(guī)模落圖的建設(shè)用地規(guī)劃空間。空間、指標(biāo)和建立“造血機(jī)制”，開辟郊野地區(qū)發(fā)展的廣闊“新天地”，提高土地利用績(jī)效，促進(jìn)土地集約利用。

1.3 上海郊野地區(qū)規(guī)劃編制的必要性

1.3.1 落實(shí)國(guó)家耕保、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田⑤高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田：是指一定時(shí)期內(nèi)，通過農(nóng)村土地整治建設(shè)形成的集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的基本農(nóng)田。建設(shè)任務(wù)

目前，上海市面臨著保障發(fā)展和保護(hù)耕地的雙重壓力。為貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)的任務(wù)，《上海市土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》確定在規(guī)劃期內(nèi)通過基本農(nóng)田整治補(bǔ)充耕地1 787hm2（2.68萬(wàn)畝），建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田98 667hm2（148萬(wàn)畝）的目標(biāo)。郊野地區(qū)規(guī)劃中通過開展土地整治補(bǔ)充耕地以及確定高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田規(guī)模、布局、項(xiàng)目，建設(shè)集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，是落實(shí)國(guó)家耕地保護(hù)任務(wù)的重要途徑。

1.3.2 實(shí)施減量化、改善農(nóng)村面貌

至2012年末，上海市建設(shè)用地總規(guī)模已達(dá)2 990km2，與本輪土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模目標(biāo)3 226km2比較，建設(shè)用地增長(zhǎng)空間很小，要想不突破建設(shè)用地“天花板”規(guī)模限制，在控制增量的同時(shí)，必須做好集建區(qū)外建設(shè)用地的減量化。上海市郊野地區(qū)存在著大量低效利用的工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地和農(nóng)村宅基地，科學(xué)編制郊野地區(qū)規(guī)劃是實(shí)施集建區(qū)外減量化、改變農(nóng)村“臟、亂、差”面貌的前提條件。

1.3.3 服務(wù)“兩規(guī)合一”規(guī)劃管理需求

2008年上海規(guī)土機(jī)構(gòu)合并以來(lái)，利用體制優(yōu)勢(shì)開展“兩規(guī)合一”研究，目前宏觀層面規(guī)劃基本實(shí)現(xiàn)“規(guī)土合一”，但在中觀層面缺乏對(duì)郊野地區(qū)的統(tǒng)籌把控。借鑒城市規(guī)劃在集建區(qū)內(nèi)的規(guī)劃管理模式，郊野地區(qū)規(guī)劃編制構(gòu)建“規(guī)土合一”的管理平臺(tái)非常必要，以實(shí)現(xiàn)信息化、網(wǎng)格化、精細(xì)化的管理要求。

2 對(duì)郊野地區(qū)規(guī)劃的創(chuàng)新探索

自2008年上海市機(jī)構(gòu)改革成立市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局以來(lái)，在市規(guī)土局指導(dǎo)下，上海一直在“兩規(guī)合一”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃方面積極探索，但對(duì)于郊野地區(qū)，即非城鎮(zhèn)化地區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)一直缺乏有效抓手，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真正意義的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。隨著全國(guó)土地整治工作的開展和上海市規(guī)土局一系列針對(duì)減量化的政策文件的出臺(tái)，郊野地區(qū)規(guī)劃正式啟動(dòng)。規(guī)劃以土地整治規(guī)劃為平臺(tái)，以增減掛鉤等政策為工具，以提升郊野地區(qū)綜合功能和效益為目標(biāo)，最終促進(jìn)集建區(qū)外節(jié)約集約用地、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、空間布局優(yōu)化、生態(tài)文明提升、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)面貌整體改善、農(nóng)村居民收入增加等目標(biāo)的統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)。

2.1 郊野地區(qū)規(guī)劃體系

實(shí)現(xiàn)郊野地區(qū)的上述規(guī)劃目標(biāo)并非一蹴而就，需要構(gòu)建一個(gè)規(guī)劃體系，分層面、分階段地推進(jìn)。上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院開展了郊野地區(qū)規(guī)劃體系的研究，通過體系研究確定宏觀—中觀—微觀各個(gè)層面規(guī)劃的任務(wù)，逐層分解、逐層落實(shí)，將減量化和土地整治的思路貫穿規(guī)劃體系，確保指標(biāo)落實(shí)有規(guī)劃，規(guī)劃落實(shí)有項(xiàng)目，項(xiàng)目落實(shí)有資金。

“兩規(guī)合一”的成果為郊野地區(qū)規(guī)劃體系研究奠定了良好的基礎(chǔ)，郊野地區(qū)規(guī)劃鎖定集建區(qū)外，與現(xiàn)有集建區(qū)內(nèi)的規(guī)劃形成互補(bǔ)和互動(dòng)。宏觀層面的市級(jí)土地整治規(guī)劃和區(qū)縣級(jí)土地整治規(guī)劃解決功能定位、目標(biāo)導(dǎo)向的問題；中觀層面的郊野單元規(guī)劃解決用地布局、分解項(xiàng)目的問題；微觀層面的項(xiàng)目區(qū)可行性研究解決指標(biāo)落實(shí)、資金估算的問題。目前，郊野地區(qū)規(guī)劃體系的研究正結(jié)合上海總規(guī)修編工作進(jìn)一步深化，為未來(lái)構(gòu)建上海城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的“兩規(guī)合一”的編制體系打好基礎(chǔ)。

圖1 《上海市區(qū)縣土地整治規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》內(nèi)容框架圖

圖2 《金山區(qū)土地整治規(guī)劃（2011—2015年）》土地整治總體布局規(guī)劃圖

2.2 區(qū)縣土地整治規(guī)劃

區(qū)（縣）土地整治規(guī)劃是組織實(shí)施土地整治活動(dòng)的基本依據(jù)，向上承接區(qū)（縣）土地利用總體規(guī)劃和市級(jí)土地整治規(guī)劃，向下指導(dǎo)郊野單元規(guī)劃編制，是統(tǒng)籌區(qū)（縣）土地整治任務(wù)和項(xiàng)目安排的綱領(lǐng)性文件及行動(dòng)計(jì)劃。

本輪區(qū)縣土地整治規(guī)劃在市級(jí)土地整治規(guī)劃“145”⑥“ 145”戰(zhàn)略：指未來(lái)上海市土地整治的“1個(gè)導(dǎo)向，4大目標(biāo)，5個(gè)方向”戰(zhàn)略。1個(gè)導(dǎo)向，即堅(jiān)持“以綜合型土地整治推進(jìn)上海轉(zhuǎn)型發(fā)展”的戰(zhàn)略導(dǎo)向；4大目標(biāo)，即在土地整治中聚焦“增加耕地?cái)?shù)量”、“提高集約水平”、“完善生態(tài)網(wǎng)絡(luò)”、“優(yōu)化空間形態(tài)”四大目標(biāo)；5個(gè)方向，即“規(guī)范推進(jìn)多功能農(nóng)地整治”、“合理有序推進(jìn)灘涂圈圍開發(fā)”、“積極開展工業(yè)用地漸進(jìn)性整治”、“分類推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整治”、“創(chuàng)新性探索價(jià)值提升型市地整治”。戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，對(duì)各區(qū)縣的郊野地區(qū)未來(lái)發(fā)展明確了總體戰(zhàn)略和規(guī)劃目標(biāo)，劃示了重點(diǎn)區(qū)域，為各區(qū)縣在郊野地區(qū)開展各類建設(shè)活動(dòng)明確了方向。

在上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局的指導(dǎo)下，上海市規(guī)劃院國(guó)土分院編制了《上海市區(qū)縣土地整治規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》（圖1），該導(dǎo)則在國(guó)家《縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制要點(diǎn)》和《縣級(jí)土地整治規(guī)劃編制規(guī)程》的基礎(chǔ)上增加了部分自選動(dòng)作，包括將減量化任務(wù)通過指標(biāo)和布局予以落實(shí)；將生態(tài)網(wǎng)絡(luò)中的重要廊道，通過劃分“生態(tài)部分”和制定激勵(lì)措施予以控制；將區(qū)縣域相關(guān)行業(yè)部門的專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，確定近期建設(shè)的主要系統(tǒng)工程；劃分郊野單元⑦郊野單元：是在集中建設(shè)區(qū)外的郊野地區(qū)實(shí)施規(guī)劃和土地管理的基本地域單位，是郊野地區(qū)統(tǒng)籌各專項(xiàng)規(guī)劃的基本網(wǎng)格。，加強(qiáng)對(duì)下位規(guī)劃的管控等（圖2）。

2.3 郊野單元規(guī)劃

郊野單元規(guī)劃在鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃指導(dǎo)下，同時(shí)向上承接區(qū)（縣）級(jí)土地整治規(guī)劃，落實(shí)上位規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)、任務(wù)和要求，向下指導(dǎo)郊野單元規(guī)劃實(shí)施方案和土地整治項(xiàng)目可行性研究報(bào)告等文件的編制和實(shí)施，進(jìn)而指導(dǎo)集建區(qū)外各類項(xiàng)目建設(shè)和各類土地整治活動(dòng)。

郊野單元規(guī)劃是以規(guī)劃和土地管理政策創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)我市轉(zhuǎn)型發(fā)展、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化和生態(tài)建設(shè)的一次重要探索。它的核心是圍繞減量化政策，將土地整治規(guī)劃、增減掛鉤規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容相互結(jié)合，在規(guī)模和布局上體現(xiàn)協(xié)調(diào)整合要求。其主要內(nèi)容包括農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和專業(yè)規(guī)劃整合三部分，其中，農(nóng)用地整治是對(duì)田、水、路、林等農(nóng)用地和未利用地的綜合整理，以及耕地質(zhì)量建設(shè)（含設(shè)施農(nóng)用地布局規(guī)劃等）和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等；建設(shè)用地整治是對(duì)集建區(qū)外現(xiàn)狀建設(shè)用地的分類處置和確定新增建設(shè)用地的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局，重點(diǎn)是通過對(duì)集建區(qū)外的現(xiàn)狀零星農(nóng)村建設(shè)用地、低效工業(yè)用地等進(jìn)行拆除復(fù)墾實(shí)現(xiàn)減量化；專業(yè)規(guī)劃整合是對(duì)集建區(qū)外農(nóng)村建設(shè)所涉及的各類專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行綜合平衡，對(duì)各項(xiàng)控制要素進(jìn)行落圖細(xì)化（圖3，圖4）。

圖3 《上海市郊野單元規(guī)劃編制導(dǎo)則》內(nèi)容框架圖

圖4 《松江區(qū)新浜鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃》土地利用規(guī)劃圖

2.4 郊野公園規(guī)劃

郊野公園是郊野地區(qū)重要的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)。它將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)和旅游休閑的功能有機(jī)結(jié)合，是對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)的實(shí)踐和發(fā)展。郊野公園建設(shè)不僅通過土地整治這個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)公園范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的提升以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的調(diào)整；還整合各部門資金和政策，加強(qiáng)林地建設(shè)、村莊整治、完善市政配套；同時(shí)通過減量化政策，為城鎮(zhèn)布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口城鎮(zhèn)化提供了途徑。郊野公園規(guī)劃是規(guī)土部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上的一次嘗試，它是將一個(gè)特定區(qū)域宏觀、中觀、微觀規(guī)劃同步編制的系統(tǒng)性規(guī)劃，也是一個(gè)將規(guī)劃、項(xiàng)目與資金有效對(duì)應(yīng)的整體策劃。

目前，按照《上海市郊野公園布局選址和試點(diǎn)基地概念規(guī)劃》，在郊區(qū)初步選址了青浦青西、松江松南、閔行浦江、嘉定嘉北、崇明長(zhǎng)興島5個(gè)郊野公園作為第一批試點(diǎn)（圖5，圖6）。

3 規(guī)劃思考

通過兩年來(lái)在郊野地區(qū)的規(guī)劃實(shí)踐，在深刻理解規(guī)劃技術(shù)與政策、與管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，規(guī)劃編制思路體現(xiàn)了以下3個(gè)轉(zhuǎn)變：

3.1 由謀遠(yuǎn)期轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟?/h3>

原來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃注重對(duì)遠(yuǎn)期目標(biāo)的謀劃，對(duì)于近期只是在遠(yuǎn)期基礎(chǔ)上適當(dāng)提煉，而且發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃也始終沒有在近期層面上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。但是近期規(guī)劃是最現(xiàn)實(shí)的規(guī)劃，只有將規(guī)劃與政府任期、行政主體、五年發(fā)展規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，才能體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)施性，而近期規(guī)劃是最佳的載體。目前在郊野地區(qū)開展的區(qū)縣土地整治規(guī)劃和郊野單元規(guī)劃就融入了這個(gè)思路，按照“做實(shí)近期，展望遠(yuǎn)期”的要求，規(guī)劃分解近期的各項(xiàng)規(guī)模指標(biāo)、落實(shí)近期需要實(shí)施的市政交通工程、安排3年內(nèi)的增減掛鉤項(xiàng)目和土地整治項(xiàng)目，確保規(guī)劃在近期實(shí)施不走樣，有限時(shí)間達(dá)到有限目標(biāo)。

3.2 由畫藍(lán)圖轉(zhuǎn)變?yōu)橹亟ㄔO(shè)內(nèi)容

原來(lái)的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是藍(lán)圖式的規(guī)劃，形成一個(gè)布局合理、功能有序的未來(lái)場(chǎng)景，但如何由現(xiàn)實(shí)變?yōu)樗{(lán)圖，通過哪些措施來(lái)實(shí)現(xiàn)，規(guī)劃卻沒有研究，有時(shí)甚至脫離現(xiàn)狀而直接規(guī)劃藍(lán)圖，導(dǎo)致出現(xiàn)規(guī)劃脫離現(xiàn)實(shí)、無(wú)法操作的情況。通過這兩年從事土地整治項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)脫離現(xiàn)實(shí)、脫離政策框架的規(guī)劃是行不通的，編制的每一個(gè)規(guī)劃都要思考后續(xù)能否操作，設(shè)計(jì)通過哪些工程、何種項(xiàng)目能夠?qū)崿F(xiàn)，這樣才能為管理部門提供一個(gè)管用、可操作的規(guī)劃。因此，在郊野單元規(guī)劃的編制中增加了建設(shè)內(nèi)容的要求，即明確從現(xiàn)狀到規(guī)劃需要新增什么、改建什么、拆除什么；在區(qū)縣土地整治規(guī)劃的編制中提出了項(xiàng)目安排計(jì)劃，對(duì)如何實(shí)現(xiàn)規(guī)劃指標(biāo)明確了具體實(shí)施時(shí)序。建設(shè)內(nèi)容的要求也倒逼規(guī)劃必須重視現(xiàn)狀，倒逼規(guī)劃師必須了解項(xiàng)目、了解資金，但這種倒逼是對(duì)現(xiàn)實(shí)的尊重、對(duì)規(guī)劃的尊重。

3.3 由主導(dǎo)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放型規(guī)劃

要實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的目標(biāo)，不是規(guī)土部門一家能夠完成的，需要依賴各行業(yè)、各行政主體的支持和配合，規(guī)劃技術(shù)單位也應(yīng)調(diào)整思路，從原先主導(dǎo)規(guī)劃方案設(shè)計(jì)向服務(wù)相關(guān)部門、服務(wù)實(shí)施主體轉(zhuǎn)變，在綜合平衡的基礎(chǔ)上守住規(guī)劃底線，讓各個(gè)利益主體在規(guī)劃平臺(tái)上都有發(fā)言權(quán)。在區(qū)縣土地整治規(guī)劃和郊野單元規(guī)劃編制時(shí)需始終貫穿這個(gè)理念，尊重行業(yè)部門提供的專業(yè)規(guī)劃，只要與規(guī)劃目標(biāo)導(dǎo)向一致、不與其它規(guī)劃沖突，應(yīng)盡量納入規(guī)劃，抓大放小、求同存異；同時(shí)基于規(guī)劃的實(shí)施性，也要尊重實(shí)施主體對(duì)規(guī)劃的意見，先易后難、量力而為、滾動(dòng)推進(jìn)，不拘泥于規(guī)劃的法定性和完整性，以實(shí)現(xiàn)階段目標(biāo)為前提，漸進(jìn)式地逐步完善規(guī)劃。

圖5 浦江郊野公園總平面圖

圖6 嘉北郊野公園總平面圖

4 結(jié)語(yǔ)

隨著郊野地區(qū)規(guī)劃的不斷深入，一定有許多問題需要進(jìn)一步探討和磨合，尤其是規(guī)劃銜接、計(jì)劃管理和政策細(xì)化方面。但是，對(duì)于這一新生事物，上海市規(guī)土系統(tǒng)和區(qū)縣各方都給予了寬容的態(tài)度和積極的支持，在規(guī)劃過程中不斷給予指導(dǎo)和支持。因此，未來(lái)上海郊野地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃路徑已初步明晰，規(guī)劃師將大有作為，積極探索上海的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與可持續(xù)發(fā)展之路。

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