政府綠色采購績效評價的國外借鑒

●李曉嵐

政府綠色采購績效評價的國外借鑒

●李曉嵐

政府綠色采購制度是市場經濟條件下建立公共財政框架體系的基本要求，是加強公共財政支出管理的重要手段，而績效評價作為改進政府采購績效的一種重要工具則是公共財政理論研究的一個前沿課題，文章根據多年實際參與政府采購工作的過程，結合有關事例和體會，借鑒美國政府、澳洲政府政府采購績效評價經驗，闡述了政府綠色采購概念與特征、制度構建、績效評價的價值取向、方法及其特性等，并提出了相關建議。

政府綠色采購 制度構建 績效評價 國外借鑒

一、政府綠色采購制度綜述

1.政府綠色采購概念與特征。秦鵬（2006）認為，綠色采購是指人們購買和使用環保產品、綠色產品的活動。它是人類面臨著生存危機、針對傳統采購觀進行反思而提出來的有別于以前采購模式的嶄新的采購觀。政府采購作為一種以政府為主體、為滿足社會公共需要而進行的采購行為，其特定的公共本質、法律與行政的制約性以及經濟和利益的杠桿作用，不僅可以大大提高采購質量、節省采購資金，而且還能在實現包括節約資源、保護環境在內的一系列社會經濟政策目標中發揮極為重要的作用。

政府綠色采購就是通過政府龐大的采購力量，在政府采購中選擇那些符合國家生態標準的產品及服務的行為，促進政府采購生態化，使整個采購過程中達到保護環境和節約資源的效果。其特點：一是資金來源的公共性。政府綠色采購的資金來源為財政性資金或需要由財政償還的公共借款。二是采購主體的公共性。采購主體為依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和團體組織。三是采購活動的非商業性。政府綠色采購不以盈利為目的，而是為政府部門提供消費品或向社會提供服務。四是采購對象的廣泛性。采購對象包括貨物、工程和服務的各個領域。五是采購管理的政策性。采購當事人必須執行國家政府綠色采購的法規、政策和制度，依法采購。六是采購運作的規范性。采購方式、采購程序事先經過嚴格規定，具體操作時根據不同的采購規模、采購對象及采購要求等，采用不同的采購方式和采購程序進行。七是采購影響的不可替代性。采購規模的擴大或縮小、采購結構的變化對社會經濟的發展狀況、產業結構及公眾的社會生活環境都有著其他采購主體不可替代的影響。因其特殊作用，政府綠色采購已成為世界各國政府通常使用的一種宏觀調控手段。

2.政府綠色采購制度含義及其特征。政府綠色采購制度是指有關政府綠色采購的一系列法規、政策和制度的總稱。政府綠色采購制度就是約束政府機關和公共機構運用市場競爭機制采購貨物、工程和服務以實現公共職能的制度。一般來講，政府綠色采購制度往往以政府綠色采購法的形式來體現。

政府綠色采購制度的核心是采購合同授予的競爭制度。這一制度要求將公開的招標作為原則性的合同授予方式。根據采購需求和市場供應狀況，還可以有其他的合同授予制度，例如像選擇性招標、限制性招標、競爭性談判和詢價采購。因為后面這些授予合同方式的競爭依此遞減，所以使用的限制條件就越來越嚴格。合同授予程序的競爭性越強，越能體現當代政府綠色采購制度的本質要求。其基本特征：政府綠色采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府綠色采購行為進行法制化的管理。我們現在所說的政府綠色采購制度，從根本上說是市場經濟的產物。在現代市場經濟階段，市場經濟國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場缺陷，政府廣泛運用經濟手段和手段干預國民經濟活動，其方式之一就是通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件。由于政府綠色采購規模的迅速擴大及對社會經濟影響的廣泛，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以確定政府綠色采購管理的重要地位。

3.政府綠色采購的制度構建。政府綠色采購還未形成完整的框架體系和政策計劃，也就是說在目前我國政府采購制度的法律體系中還缺少對綠色采購的明確規定，導致了在綠色采購執行過程中缺乏強制力和可操作性，造成了很大的隨意性和不規范性。面對構建資源節約型和環境友好型社會的客觀需要，我國已具備了建立政府綠色采購制度的條件，應在借鑒國外政府綠色采購先進經驗和做法的基礎上，積極構建自己的政府綠色采購制度。（1）建立政府綠色采購法律制度，明確政府采購環境政策目標。如：美國的聯邦政府采購法、加拿大的環境責任采購法案為實施綠色采購提供強有力的法律支持和制度保障。（2）完善政府綠色采購配套制度，健全綠色采購評估和監督機制。完善我國政府綠色采購配套制度的重點應該放在產品和服務的環境成本評估、環保產品的界定以及綠色采購的監督、報告和追蹤系統上，并探索建立對政府綠色采購的績效考評制度，通過制定強化購買政策來推動綠色采購發展，進一步明確各自的法律責任和評價政府綠色采購制度的進展和效果。

二、政府綠色采購的績效評價及其特性

政府綠色采購的績效評價的問題，實際上就是政府政策行為或政府行為的價值取向問題。個人行為的價值準則，決定著個人行為的目的和行為本身的正當性。判斷個人行為是否正當，要根據一定的價值準則進行。每個特定的個人行為都有基本的價值取向。同樣，政府行為也有判斷其正當性的價值準則，因而也有其特定的價值取向。維護和提倡公共利益，可以說是現代政府的積極任務，也是政府政策行為的價值取向。簡言之，政府行為廣泛以公益作為其行為合法性的理由和行為動機。政府綠色采購制度正是政府采購制度公益性的突出體現。政府采購的公益性主要是指政府采購不以贏利為目的，而是為了實現政府職能和社會公眾的需要。

1.績效評價概念綜述。（1）所謂績效評價是指組織依照預先確定的標準和一定的評價程序，運用科學的評價方法、按照評價的內容和標準對評價對象的工作能力、工作業績進行定期和不定期的考核和評價。（2）績效評價的價值取向。有關學者根據相關績效評價的研究成果，并概括出績效評價的價值取向，那就是增長、公平、民主、秩序。因而，在選擇績效價值標準上，應該堅持“增長”這個標準，其前提是以“公平”作為內在約束。以民主和秩序作為經濟運行績效評價的補充。（3）績效評價的方法。重視社會公眾評議是當代政府部門績效評價的發展方向，中國政府正在努力建設服務型政府，以公眾滿意度測量為核心的第三方評價，越來越成為服務型政府績效評價體系中不可缺少的一部分。目前國內對政府部門績效評價系統的研究成果尚少。過去我國地方政府績效評價大都屬于內部評價。而在2005年初，由蘭州大學中國地方政府績效評價中心所做的“非公有制企業對政府的績效評價”，使我國地方政府績效評價方式由內部轉向外部，開創了我國第三方評價政府績效的先河，并形成了我國地方政府績效評價實踐的典型模式——“甘肅模式”。包國憲（2008）認為，第一方評價是指政府部門組織的自我評價。第二方評價是指政府系統內，上級對下級做出的評價，這都屬于內部評價。而第三方評價是指由獨立于政府及其部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價。第三方對政府績效的評價，不僅包括政治績效、經濟績效，也包括文化績效、社會績效等方面。與企業績效評價的測量不同，政府績效的評價是一個綜合評價。在政府績效評價指標體系設計中，應以“4E”作為其主要內容。“4E”標準：經濟、效率、效益和公平。最先開始時更多是講經濟績效，即成本越低越好，后來講投入產出，投入越少，產出越多越好。還有行政結果，即行政效益，對目標的實現程度，以及對社會的積極影響。在現代社會，公平的一個重要衡量指標，就是公眾滿意度。公眾滿意度是指對政府工作有一定了解基礎上，政府服務對象對政府工作滿意的程度，是對公民心理狀態的量化與測量。對政府部門績效評價，不僅要效率效益，更要看效果。效果往往與老百姓的認知和感受相聯系，既需要政府工作的客觀事實，又需要公眾了解、認可。

2.政府綠色采購績效評價的特性。方振邦，羅海元（2010）認為，績效具有多因性、多維性、動態性的特征。理查德·海克斯認為，組織績效不僅是一個多維概念，而且還是一個動態概念，是隨時間和主體的變化而改變的。組織應對“是否做了應該做的事”、“采取的行動和方式是否有效”、“資源的使用是否達到最小化”三個方面更加關注。夏夫里茲和拉塞爾認為，績效評價是政府部門領導者的首要職責，它是對政府部門為達成目標所做努力的系統性整合，是由對部門組織清晰和可測量目標的詳細說明。

筆者認為，政府綠色采購績效評價是運用運籌學原理和數理統計方法，對政府綠色采購項目增長、公平、民主、秩序的效率、能力、服務質量、公共責任和公眾滿意程度做出判斷的過程。第一，它是一種重要的管理工具。它是以績效為本，以結果為本的管理工具，不斷追求政府服務質量和服務態度為最高標準。戴維·奧斯本認為，政府績效評價有助于優化政府行政資源配置、降低行政成本，以過程導向控制機制轉變成為結果導向控制機制。建立一種新的政府公共責任機制，增強采購過程的公開性，保證采購項目對社會負責、對結果負責；既要提高行政效率，又要提升社會效率和生態效益。第二，政府綠色采購績效評價是由企業績效評價演變而來的，從本質上說，組織行為是指組織的個體、群體或組織本身從組織的角度出發，對內源性或外源性的刺激所作出的反應。組織行為可以分為：管理行為和業務行為，管理行為與業務行為這兩種行為都是為了實現組織目標而進行的，但它們之間還是存在一定的區別。而且，對這兩類行為進行區分的意義相當重大，具有統一性和相似性的。同一性表現在：績效評價以組織目標為依據，以規范化、制度化為根本，以組織分析為重點，以相關評價為基礎，以組織成員參與為條件。然而，政府綠色采購的公共性、服務性、復雜性等特點，決定了政府綠色采購績效評價具有更強的復雜性、艱難性和艱巨性。康德在《論永久和平》中指出，公共性是公共權利或者公法的形式屬性。任劍濤（2011）認為，所謂公共性，也就是關于公共的形式規定性，乃是衡量什么是公共的形式化判斷標準，同時也是檢驗什么不是公共的形式性底線指標。更是一個含義更為寬泛的概念。主要說明政府服務的公共性。服務性一般理解為服務型，主要是指政府的權力來自人民，必須服務于人民，接受人民的監督。復雜性，評價過程要考慮更多的人為因素、制度因素、文化因素等等。第三，它是政府績效管理的重要環節。對于績效管理這一概念，大多認為，績效管理是一個完整的體系，即完整性；績效管理強調目標性；績效管理強調溝通，即協調性；績效管理不僅強調工作結果，而且重視達成目標的過程。奎因(1993)認為，績效評價是一個計劃、管理、評價的過程，如表1所示。

表1 績效管理系統的三個要素

3.劃分政府采購績效評價層次。一般地，政府采購績效評價工作有四類：財政支出項目政府采購績效評價、單位財政支出政府采購績效評價、部門財政支出政府采購績效評價、財政支出政府采購綜合績效評價。

由于項目支出內容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大。由于評價工作的主體和客體的不同，財政支出項目政府采購績效評價的主體是財政部門、項目實施單位和主管部門，評價對象是財政支出項目的效益；單位財政支出政府采購績效評價主體是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益；部門財政支出政府采購績效評價主體是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各政府部門；財政支出政府采購綜合績效評價主體通常是各級人民代表大會、政府監督機構、財政政策研究機構等，評價對象是政府采購的整體效益。

三、國外政府采購績效評價經驗借鑒

1.美國政府績效評估指標設計的經驗借鑒。美國績效評估指標體系設計的基本價值準則是以政府使命和績效目標為依據。政府績效評估體系所反映的信息與政府使命以及職能密切相關。（1）完善政府績效評估的基本模型；必須將“行政成本”、“公眾滿意度”、“管理過程”納入評估指標體系。另外，根據具體情況，可將“治理能力”、“治理結構”、“公平性”、“責任性”等內容納入評估指標體系。（2）指標體系設計以政府使命和績效目標為基礎。“績效目標的設置首先需要對組織的戰略進行分析，從而確定組織工作的核心，識別組織要測量的核心活動”在美國政府績效評估中，評估指標體系一般體現不同層次的績效目標。最底層是績效底（baseline），它其實是機構過去的績效水平，是機構進行績效管理的起點；第二層是預期（expectation）目標，它是機構基于對當前績效的考慮而設計的具有較高要求的目標；第三層是牽引（stretch）目標，它對機構具有一定的挑戰性，需要付出較大的努力才能實現；最高層是基準（benchmark），它代表著一定區域內（如一國內）公共或私營部門在一項指標上的最佳實踐水平。（3）分類設立政府績效評估指標體系。政府是一個具有高度復雜性、多層次性的開放系統。借鑒美國的經驗，可分層次、分地方、分部門或分領域設計指標體系。一是建立一級政府的綜合績效評估指標體系。二是建立政府部門或項目的績效評估指標體系。各部門或項目依據其基本使命、職能范圍或項目性質和功能設計績效評估指標體系。如對公共衛生、環境保護、教育事業、科技事業、社會治安綜合治理、突發危機事件處理、基礎設施建設、新農村建設等領域或項目，分別設計評估指標體系。

2.澳洲政府績效考評的啟示。在澳洲績效考評作為一種監督制度，首先需要確定具體的監督主體，即誰來實施監督。澳洲績效考評制度中的兩類監督主體：一是政府內部的評估主體，一是外部評估機構。前者包括三類，即內閣支出委員會、財政部和國庫部、公共服務委員會；后者也包括三類，即國會參眾兩院的“財政委員會”、公共賬目和審計聯合委員會、聯邦審計署。澳洲國會的參眾兩院是互相監督、相互制約的關系，真正對選民負責，對于公共財政的監督有明確具體的權力、程序、規則。澳洲實施績效考評制度有四道程序：其一，評估的準備階段。這一階段，首先進行項目的邏輯性分析。繼而加強評估工作的管理和控制。其二，起草評估報告，這又分成四個具體步驟。其三，對績效考評的回顧。其四，對“評估發現”的使用。其目的是為決策服務，改進現有項目的管理，增強項目管理者的責任感。

通過對美國、澳大利亞兩國政府采購績效評價的實踐分析認為，政府采購績效評價目標是綠色采購，要引入平等的競爭機制，即所謂的“平等競爭”。其一，實行優勝劣汰，讓采購人通過優中選優的方式，獲得價廉物美的貨物、工程或者服務；要引入正當有序的公平競爭，要實行競爭并保護競爭。其二，供應商作為受害者的采購方限制競爭行為的規制。其三，采購方作為受害者的供應方反競爭行為的規制。通過績效評價提高政府采購的經濟效益、社會效益和生態效益，維護公開、公平的市場經濟秩序，并防止欺詐舞弊行為的發生；政府采購績效評價不僅包括對政府采購過程進行評價，還包括對采購的效益評價、綜合影響評價、持續性評價和長期評價等；政府采購績效評價需要設立專門的機構負責具體指導和監督實施績效評價；績效評價的結果被得到充分應用，成為政府長期經濟目標和計劃的依據，是財政預算編制的依據，也是監督政府行政責任落實與否的重要依據。

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（責編：若佳）

F123.7

A

1004-4914（2014）05-096-03

李曉嵐，經濟管理研究生，現任河南省質量技術監督局代碼中心高級會計師，財務總監河南鄭州 450000）