社會管理體制創新視角下社會組織評估指標體系研究

劉惠苑 葉萍

本文系廣州市教育局廣州市屬高校科研項目“廣州市NGO組織發展狀況調查報告”階段性研究成果（項目編號：10BO37）。

[摘 要]社會組織評估指標體系是社會組織評估工作的參考依據，既有地方特色，也有具體組織類型的區別。在內容設計上，各地區、各類型指標體系主要圍繞民政部有關文件精神，根據實際情況細化、調整、充實；在研究方法上，主張用層次分析法科學地搭建社會組織評估體系，并根據社會組織分類建立細化的評估指標體系，歸納社會組織評估指標體系未來發展的三個趨勢。

[關鍵詞]社會組織 評估 指標體系

2011年3月，民政部《社會組織評估管理辦法》（民政部令第39號）頒布實施，為開展社會組織評估工作提供了政策法律依據，昭示著我國社會組織評估工作走上了系統化、科學化、規范化的道路。2011年起，系統化的社會組織評估指標體系逐步取代原有分散的、非系統化的非營利組織評估指標體系，全國性社會組織管理機構和地方性社會組織開始參與評估。筆者嘗試對社會組織評估指標體系作研究、梳理。

一、何謂社會組織、社會組織評估與社會組織評估指標體系

“社會組織”是我國對“民間組織”的一種新提法，最早源于2006年，普遍使用于2009年。2009年以后，無論是官方文件還是研究文獻，“社會組織”概念的使用基本固定下來。學界一般用狹義的“社會組織”概念，即社會組織系社團組織、民辦非企業單位以及基金會的統稱，這三類組織系當前我國社會組織評估的對象，評估的責任主體則是政府。社會組織評估指標體系是具體評估工作中使用的標準、衡量的尺度，是考量社會組織整體發展情況的一系列標桿。目前，我國官方尚無頒布統一的社會組織評估指標體系，各地政府在組織評估時一般是在中央精神、民政部指導意見和國家民間組織管理局文件要求的基礎上召開專家會議，對指標體系進行調整、補充和充實，使用具有地方特色、有針對性的指標體系。同時，由于三類社會組織業務不同，發展模式各異，因此設置的評估指標體系也有所不同。社會組織評估指標體系既有地方性特色，也有組織類型上的區別，因此社會組織評估指標體系內容的設定，是一項周期長、專業性強、聯合面廣的復雜工作。

二、我國社會組織評估指標體系的內容設計

根據《民政部關于推進民間組織評估工作的指導意見》（民發〔2007〕127號，下稱《意見》），目前我國各地社會組織評估指標體系主要圍繞一級指標即“基礎條件、組織建設、工作績效（自律與誠信建設）、社會評價”四大模塊展開，評估指標體系的設計思路貫穿組織層面、內部治理、外部運作、財務運營、作用發揮五個基本維度。從組織類型上看，社團組織的評估指標體系分類較細，對應設置了行業協會商會類、專業類、學術類、聯合類、職業類、公益類等社團組織評估指標體系；民非單位的評估指標體系根據組織從事的業務范疇進行區分，相應地設置了教育類、文化類、科技類民非機構評估指標體系；現行基金會類型的評估指標體系則較籠統。

取廣州市社會組織評估指標體系作內容設計與語言表述上的典型分析。圍繞《意見》，廣州市社會組織評估指標體系設計為五大模塊（一級指標），分別是“法人治理、規范運作、財務管理、發揮作用、各項建設”，各模塊環環緊扣，總分1000分，共3個指標層級，一級指標的分值相對平均（平均為200分），其中“發揮作用”占比相對較大。相對定量的指標占59%（法人治理、規范運作、財務管理）；相對定性的指標占41%（發揮作用、各項建設），主要考量評估對象的客觀性指標，用具體事實說話。與全國性社會組織評估指標體系相比，廣州市社會組織評估指標體系簡化了一個指標層級（現為三個層級），且配有評定方法與說明，內容框架更清晰，描述更易理解，操作性強，可為其他地區評估指標體系提供參考。具體見表1和表2。

三、我國社會組織評估指標體系模型的構建

指標體系模型的構建要遵循科學性、完備性、要素性、獨立性、層次性、合理性、適用性等原則，其結構框架包括高級指標體系、基本指標體系和元素指標體系三個遞進層級。為了使評估操作具有便捷性、可行性、指引性，最合理的方式是在最末一級指標體系后加入評定操作指引，具體解釋說明該指標要素的評定方法。如廣州市社會組織評估指標體系就是在末級指標處添入了“評定方法與說明”。

當前，根據《意見》，無論地方還是組織類型上的差異如何，各地在社會組織評估工作指標體系模型的構建中皆依據總綱進行，即萬變不離其宗——基礎條件、組織建設、工作績效（自律與誠信建設）、社會評價四大宏觀指標。

在指標體系建模的方法上，本研究主張采用層次分析法。層次分析法（AHP）是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。這種方法將復雜的決策系統層次化，通過逐層比較各種關聯因素的重要性，為分析以及最終的決策提供定量的依據，且把多目標、多準則又難以全部量化處理的決策問題，化為多層次單目標問題，更適用于社會組織評估指標體系模型的構建。

現行各地的社會組織評估指標體系尚在實踐運用中，其科學性、適用性和有效性還有待于檢驗。目前的工作重心是根據指標體系的使用反饋評價，進一步調整、完善指標體系模型，盡量不使用模糊指標，有針對地明確、標識不同組織類型的指標側重點。有條件的，可根據組織類型的不同，單獨構建評估指標體系模型，細化評估指標體系。如廣州市為社工類社會組織評估建立了《廣州市社工類社會團體評估指標體系（試行）》和《廣州市社工類民辦非企業單位規范化建設評估指標（試行）》，其指標體系模型既體現了內容和方法上的共性，又體現了靈活性、針對性。

四、我國社會組織評估指標體系的動態發展趨勢

筆者在參考學界研究成果及參與評估實踐的基礎上，針對社會組織評估指標體系的發展趨勢作如下歸納：

（一）重視信息化、規范化建設

目前，各地社會組織評估指標體系在內容設計上更加重視組織的信息化、規范化建設，部分地區5A級社會組織的評估，在規范化建設方面更趨向于“一票否決”，即組織的內部管理只要有一項不達標，則無資格進行5A評級。

在近2年評估實踐中，筆者發現未執行《民間非營利組織會計制度》以及未使用民間組織財務管理軟件的社會組織不在少數，有些組織仍使用原始的手工記賬的方式進行資金管理，會計核算未實現電算化，容易出現人為性數據錯誤；很多組織在法人換屆或連任時未進行財務審計，財務管理規范性不強。為了提高組織的信息化、規范化建設工作，社會組織評估指標體系在內容設計上對“規范管理”進行了重點強化，參評單位無法繞行、規避。

（二）重視近期績效和遠景發展

在評估指標體系的內容設計上，不僅更加重視評估近期（一般為近3-5年）業績，同時重視評估遠景發展。評估遠景發展，目的是考察組織的自我培育、自我更新能力，重點考察組織的生命力元素。如具體業務或項目的創新性、不可替代性、前瞻性，為政府有針對性地支持、發展這類組織做好評價工作，為政府扶持新興社會組織提供指標參考。如孵化器（創業服務中心）類、公益創投類新興社會組織作為產業的樞紐型、媒介型組織，在參與評估時業務工作具有較大的創新性，在組織前景、發展潛力等方面的評估指標就能取得較佳的評分。

（三）重視社會評價，強化社會責任

社會組織作為第三方組織，具有較強的社會公信力。但近些年，部分國內知名社會組織因管理不當、經營不善，出現負面新聞和不利評價，如中國紅十字會、河南省宋慶齡基金會等。社會組織不僅承擔法律上和經濟上的義務，還承擔著“追求對社會有利的長期目標”的社會義務，承擔著發展公共事業的社會使命。

社會組織評估指標體系的設計，在發展性指標層面更加重視對組織的社會責任和社會使命的評價，即考察組織在環境保護、社會倫理、公共利益、公益事業等方面所做的努力，考察組織在發展主營業務的同時如何回報社會、奉獻社會。評估指標體系在社會評價、社會責任方面的表達，是新時期社會組織評估工作的發展方向。

總之，筆者認為在社會管理體制創新大背景下，只有社會組織評估指標體系的不斷完善和充實，社會組織評估工作做到有據可依、有章可循，社會組織的公信力才能加強，才能有效地承接起政府轉移的公共服務職能。