美國油氣監管的透明“神器”

美國總統奧巴馬上任時推動能源革命的呼聲言猶在耳，短短6年時間，美國即將躍升為全球最大的石油生產國。而“頁巖氣革命”是推動這一成績實現的重要因素，它既徹底改變了美國能源結構，也深刻影響著世界能源格局。

在美國，推動油氣行業良性發展的最有力“武器”，當屬各州政府實行的油氣上游勘探開發信息透明化制度。各州政府一般根據轄區內油氣生產和環境保護的實際情況，出臺強制性法規，在勘探、開采等油氣生產上游作業環節進行規范，并通過行政程序透明化等手段，對所有油氣生產商提交的數據資料進行公示。公示的內容事無巨細，覆蓋油氣上游的所有環節。

強制性和電子化

美國油氣行業信息透明化制度建立的過程，并非一帆風順。環保組織以環境治理為由要求企業公開信息，但強大的油氣企業游說團則以商業機密為由拒絕公開信息，政府部門從中斡旋，經歷了激烈而長久的爭論。

以賓夕法尼亞州為例。賓州是當前美國第一大頁巖氣田馬塞勒斯氣田（Marcellus）的所在地，其油氣信息透明化監管細則（賓州法案：25Pa.CodeChapters78，79）歷經各利益團體長期交鋒，直到2011年2月5日，涵蓋包括相關鉆井和壓裂完井等核心信息數據在內的一攬子監管方案才最終形成。

美國各州油氣開發信息透明化制度的操作特點，可以概括為強制性和電子化。通常，州政府會首先針對油氣勘探開發各細分環節制定詳細的信息數據表格，每個環節通常為一張電子表格，掛在州環保署網站上（PADEP）供油氣勘探開發作業方下載。監管部門會強制要求作業方在一定時間內將表格填寫完整并提交至州政府，州政府再將表格公布在環保署網站上。

針對投資者最關心的測井、鉆井、完井等核心工程和商業數據，州政府一般提供兩個查閱途徑：一是上政府所轄地質調查辦公室免費排隊查閱，二是付費遠程電子查閱。

以賓州為例，州政府在州環保署網站上對州內每一口油氣井（包含所有常規油氣井及非常規油氣井）的勘探開發數據均進行了公示。這些公示的信息數據主要包括，但不僅限于以下幾部分：井場建設許可證、井場道路建設許可證、井場建設平面圖等；每一口井的詳細經緯度坐標、礦權所屬、每個勘探開發生產環節的許可證等；鉆井、固井、壓裂完井、生產環節、井的勘探開發生產作業方（所有人）信息和商業交易后井的實際作業方變更登記、廢井的處理方式等。幾乎各個環節都有精確數據，如每一口井的鉆井深度、鉆井作業公司名稱、鉆井作業公司的有效聯系方式、開鉆日期、投產日期和鉆井的產量數據等。

透明化壓縮尋租空間

信息透明化及其相關監管體系不僅把油氣公司的家底抖了出來，連油氣開采公司和油氣服務公司怎么合作、效率高低、合作效果好壞等情況也全部展現了出來。其直接影響就是，再也沒有任何一家公司能擁有絕對的技術優勢從而形成壟斷。

仍以賓州為例。雖然油氣勘探開發公司與油服公司的工程合作價格不予公開，但由于公司產量被強制性每半年公布一次，通過具體產量、詳細作業方案、相關測井數據，結合上市企業年報或非上市企業的投資者關系報告，可以清楚發現各有關企業的生產成本是否虛高、技術和管理水平是否落后、宣傳的技術突破或者技術優勢是否存在造假。

這一政策對行業的積極作用至少體現在3個方面——

一是極大地推動了行業競爭。成本高、效率低、效果差的企業若想生存，不得不用壯士斷腕的決心去革新技術和管理體系，否則只有面臨被淘汰或者被收購的風險。同時，那些資金量小、抗風險能力不強的中小型石油開發商，總能通過最新的公開數據，第一時間調整其勘探開發思路，通過短、平、快的公司結構獲取巨大的成本優勢，從而脫穎而出。短兵相接的競爭也迫使具有壟斷地位的大公司必須不斷推動治理結構的優化，否則將被高額的成本拖垮。而行業的興盛也給政府帶來了稅務創收，如賓州頁巖氣板塊稅額已累計達到21億美元，中小公司收購國際石油巨頭虧損區塊的戲碼頻頻上演。

二是為政府和企業節省了巨額的勘探成本和時間。通過對各個公司在不同區域作業的數據比對分析，本來由少數幾家公司需要數十年才能摸透的地質和儲量數據，如不同勘探開發技術應用在不同地質條件下的效果優劣，在短短數年內就被數百家企業合力摸了個底朝天。

三是阻斷了行業造假途徑，壓縮了尋租空間。由于勘探開發數據的公開透明，企業投資和并購的交易金額能夠反映市場的公允價值。目前，在涉及油氣交易的盡職調查中，盡職調查機構最為倚仗的方法往往是綜合分析政府數據庫和企業提供的數據。這既能有效減少國有資產流失的風險，又能給私人資本創造一個公平公正的投資環境。

那么數據公開會不會因為數據本身作假造成不可信呢？油氣上游勘探開發的特殊性使得隱瞞真實數據或者數據作假的難度極大，這是因為勘探開發涉及的地質、儲量評價、鉆井、完井、生產等環節不但緊密聯系，而且牽涉油服公司和眾多施工人員。每一口井任一環節的相關數據信息不但需要和其他環節互為印證，往往還需要和鄰井甚至臨近區域互為參照。數據一經公布，便會時刻面對眾多行業專家細致入微的研究分析，作假和幕后交易的成本將會遠高于公平交易的成本。這就是信息透明化的神奇作用，它有力地壓縮了油氣行業的尋租空間。

信息公開是降低成本的關鍵

眾所周知，油氣上游勘探開發是整個油氣產業鏈諸多環節中資金和技術最為密集的一環，也是最容易滋生腐敗的溫床。

在監管機制尚不完備的國家，若想研究監管如何缺位，需要回到油氣勘探開發的流程中去，分析除技術成本外，相關環節的管理和流程成本是否還有進一步降低的空間。如頁巖氣勘探開發過程中的重要環節——水力壓裂，即使開放油氣上游市場，形成競爭，但只要監管不到位，哪怕技術成本通過國產化下降，企業單井開采成本依舊難以從根本上降低，依舊無法有效盤活整個油氣行業。

水力壓裂通俗地說，是通過流體（如水）攜帶固體支撐劑（如砂）在高壓下注入地下巖層，使巖層受力而破裂，從而釋放儲藏在巖層里的石油和天然氣。對于一口水平段長度在1000米左右的頁巖氣水平井來說，一般需要分為10個每段100米長的壓裂段進行壓裂作業。

目前，在達到同樣作業效果的情況下，不同公司每個壓裂段的報價從5萬美元到20萬美元不等（該報價不含除化學添加劑費、固體支撐劑、壓裂現場人工、壓裂設備租賃和壓裂能耗費等之外的其他費用）。10個壓裂段即產生150萬美元的價格差異。一口井的勘探開發包括數十個環節，成本差異不是一個小數目。

與科研人員辛苦攻關實現技術國產化所節省的幾萬、十幾萬美元成本相比，“工程承包給誰”的過程則動輒便造成數百萬美元的單井成本差別。所以“工程承包給誰”往往成為最需要監管的環節。

與其依賴某些人的主觀標準去評判公司、工程以及環保效果的優劣，不如有效利用好勘探開發各環節的信息和數據這個有力武器。只有將信息和數據透明制度化、規范化、常態化，市場機制才能真正發揮其應有的作用，包括頁巖氣在內的油氣勘探開發成本才有可能得到實質性優化，從而進一步還原石油、天然氣等產品的商品屬性。

改革三步走

從美國的經驗來看，國家能源體制改革任重道遠，要以國家整體利益為出發點，制定和實施相關政策，同時結合行業實際運行情況和行業現行管理文化，實行分步走的改革路徑。

第一步，要以“公開透明的大監管”為改革目標，確立國家油氣監管體制和機制的改革頂層設計，突出公開透明原則，同時督促各政府職能部門進一步加大對油氣開發相關環節的監管力度，包括完善國家資源保密法律和法規中對國家秘密的界定；完善和細化涉及油氣、礦產等的有關條款，根據油氣行業特點，將油氣勘探開發細分為若干個子環節，結合全球各國的成功經驗，盡早確定可以公示的范圍和內容框架。

可以考慮將以下內容作為勘探開發公布數據的分類框架：井的具體地球物理、測井等相關信息；設立井的國家編碼，以統籌監管井的相關具體產量等信息；井的環保信息，包括井場地面建設有關過程和用料是否符合環保標準、開采過程是否有具體措施保護井場上的液體不至于滲入地下、井場地下部分包括具體勘探開發過程的水以及作業方式和用料情況等信息；井的實際作業公司是否國有、井的買賣等相關交易的所有者信息變更登記、井的實際勘探開發過程中各環節的油氣公司負責人簽名、為油氣公司提供服務的油服公司的信息和有效聯系方式等詳細信息；其他涉及油氣上游勘探開發的環節。

第二步，國家油氣管理體系按照大監管、數字化的方向進行職能梳理，可以考慮根據實際情況進行適當的機構整合。

鑒于油氣上游監管涉及多個職能部門和作業企業，在初期為了便于更加全面、高效地進行跨部門協調，可以將第一步中的分類按照具體監管職能實行監管責任分包。

第三步，統一構建國家油氣大數據信息平臺及相關的監管機制，并引導市場化的油氣資源開發與監管體制。

國家可以考慮設立國家油氣大數據監管信息平臺。這一平臺根據具體時間規定，定期向各部委收集并公開各有關環節的信息數據。有關信息由職能部門向各油氣作業單位進行強制性收集，并建立追懲機制。有關單位或個人如果想要獲取目標數據，可采取有償查詢的方式，以償付信息平臺的運作費用。