土地財政為何進退維谷

華生

為什么政府在土地財政問題上陷入了四面楚歌、進退兩難的尷尬境地？如果政府確實在拍賣土地上賺了大錢，為什么各地又都普遍陷入了嚴重的債務危機？

這些年來我國城鎮化擴張、土地改變用途和規劃走的是政府主導的土地財政道路，即政府統一向農民征地和在城市收儲工業企業土地，然后用土地質押貸款并推出商住用地拍賣，獲取資金用以城市建設和補貼工業用地推動招商引資等。對于現行土地財政模式，應當說社會各界雖出發點各異但普遍持強烈的批評態度。

主流的意見認為，土地財政的主要問題是政府壟斷了土地供應，并拿走了土地增值收益的大頭，對失地農民利益保護嚴重不足。因此改革的方向是除了最必要的公益用地之外，政府退出征地，讓農民成為受益主體和市場決定土地供應。政府至多是做好規劃并監督執行就行了。這個意見迄今并沒有被政府接受，應當說首先是經濟原因。因為如果政府放棄土地收入，還要再花大錢進行公益土地征收，投巨資搞基礎設施建設，那政府的財政缺口和負擔就更會成天文數字。這靠今后新增稅收來彌補并不現實，靠政府更多發債也只會拖延而不是解決問題。

不過，政府盡管可以頂住批評，堅守土地財政，然而在商住用地公開拍賣收取的土地出讓金與征地成本存在巨大差額的情況下（這被形象地描繪為“拉走一頭牛，補農民一只雞”），土地財政的實行不能不遭遇極大阻力和沖突，從而迫使政策在社會普遍的道義譴責中被迫不斷退卻和讓步。這次十八屆三中全會的決定在這方面的主要內容，就是增加失地農民補償和通過允許集體經營性建設用地入市來縮小征地范圍。顯然，增加征地補償的成本支出和縮小征地范圍減少收入，會從收支兩方面進一步增加地方政府的財政負擔壓力。這固然體現了中央政府改革的決心，但在土地財政基本維持的大格局下，可以預見它既不能真正解決征地過程中的利益沖突與房地產市場對政策的綁架，也不能消除各方面的批評，還縮小了我們處理人口城市化各種更大問題的政策選擇空間。

那么，為什么政府在土地財政問題上陷入了四面楚歌、進退兩難的尷尬境地？特別是如果政府確實在拍賣土地上賺了大錢，為什么各地政府又都普遍陷入了嚴重的債務危機？政府后撤、農民自主是城市化用地的成功道路嗎？要回答這些問題，首先要搞清我國城鎮化用地制度的主要問題究竟是什么。

無人問津的進城農民

從比較的角度看，我國現行的城鎮化用地模式的主要問題并非是政府壟斷。因為在當今世界普遍實行的土地用途和規劃管治下，發達國家的建設用地供給也不是市場而是由立法和行政當局的規劃和許可決定，成功現代化的日本、韓國、臺灣、新加坡在高速城市化階段建設用地供應也都是政府壟斷的，而城市化現代化發展受阻的多數東南亞國家倒普遍是政府缺位、地主豪強控盤；也并非是政府拿走土地增值的大頭，因為與日韓新臺一樣，這些土地增值主要都用于了基礎設施建設即土地開發本身；甚至也并非農民利益普遍受損，因為在確有大量遠郊區農民利益嚴重受損的同時，城郊和城中村的很多人相反都因土地致富。

因此，與很多人簡單推斷的不同，中國城鎮化發展用地模式的真正問題在于，與日韓臺城市化過程中大部分農民自由遷徙進城、土地制度分配優先考慮進城農民和移民的安居不同，也與新加坡、香港這兩個城市經濟體政府為廣大中下層居民普遍提供保障房不同，我們的特色恰恰是土地城鎮化與人口城鎮化脫節，城市化發展和土地利益分配中基本不考慮進城農民和移居就業者這個城市化的主力軍。舊城區、城鄉接合部和棚戶區改造也不是安置而是趕走移居者。進城農民工普遍居無定所、妻離子別，老小在家鄉留守。離鄉不離土的半調子城市化成為經濟發展、人力資本積累和農業現代化的主要瓶頸，也成為社會穩定的主要威脅。

因此，如果將城市化快速轉型期人口轉移的主體納入視野。那么，城鎮化用地制度改革的主要方向并不是再如何大幅度增加城郊失地農民的收益（他們合法權益當然應當受到保護），而是如何保障占總人口比例更大得多的進城農民和其他移居就業者的安居權利。

政府經營土地的身份尷尬

我國城鎮化用地制度的第二個主要問題是政府的裁判員與運動員身份不分，將規劃權包括規劃變更權和土地變性收益權混在一起，土地收益與土地自身的必要基礎投入支出賬目不獨立，賣地收入在形式上完全進了政府的口袋。因此政府自己在瓜田李下，缺乏執法的獨立性和公正性。在這種情況下，盡管政府在土地基礎設施建設以及公益、綠化用地等方面投入很大，但人們只是看到了政府公開拍賣的那部分商住用地的暴利所得。這樣，即便地方政府因城市化發展負債再多，并得不到社會的同情支持，相反被認為是掠奪了土地收益大頭在自肥和搞政績工程。與此同時，依賴土地升值為進一步發展籌措資金和還債還息，政府客觀上又成為地價及房價不斷攀升的推手。這樣土地財政就從最初為了降低工業化城市化成本的制度安排走向自己的反面。

日韓臺的城市化用地則與我們明顯不同，日本和韓國都是用國家設立的公益性的公團和公社去從事基礎的一級土地開發，用基礎地價提供國民住宅用地，這些機構本身并不盈利，而政府的利益絕不沾邊。與我們很多地方靠賣地收入蓋起了政府自己豪華的樓堂館所不同，他們政府本身用地也要支付包含了土地和基礎設施費用的全成本去購買。

我國臺灣地區雖然政府直接征地從事城市化建設，但每一區域的土地開發均實行財務平衡方針，政府并不從中獲利。這樣的制度安排就使政府處于一個具有社會公信力的執法地位，可以為社會整體利益，特別是城市化轉型期遷徙務工落戶的農民和其他移居人口，有力調節各既得利益集團的不當得利，降低城市化成本。

因此，借鑒東亞模式成功現代化城市化的經驗，中國城鎮化用地制度改革最需要的并非是從政府盡攬賣地收入的這一極端，走到城郊農民和開發商坐享土地收益的另一極端，而是要以低成本安置移居就業人口為重心，實行用地成本公開透明、財務平衡的新體制，使政府既從債務泥潭也從利益糾葛中解脫出來。

費錢、費力卻不討好的“一次性補償”

最后，我國城鎮化用地制度第三個主要問題是偏重于失地農民的一次性貨幣補償而不考慮對其長期生計影響。

由于在一次性貨幣補償中所謂土地增值分享沒有也不可能有客觀標準，除非將賣地收入全部返還農民（這并不可能，因為還要攤銷公益用地和大量基礎設施投入的成本），這樣一次性貨幣補償無論多高，并不能使失地者都滿意，這就必然助推土地補償從而城鎮化用地的成本不斷攀升。

實際上，在許多村莊的征地沖突中，我們看到農民并非漫天要價，只是希望他們習慣的生產生活方式不被改變，或在必須改變時，他們的長期生計有保證和改善。所以我們看到，在日韓臺城市化的用地模式中，并沒有多少一次性補償（在東亞乃至西方發達市場經濟國家，不動產征收若采用和接受貨幣補償方式將被視為自愿出售而要交納資本利得稅，而保留或購買為同類資產則可遞延交稅），主要是采取考慮農民長期生計的留地安置開發的方式。在日韓臺城市化用地至今還在采用的“替地”模式中，需要征用一塊農地時，往往調劑另一塊農地去補償給農民，稱為“替地”以保證農民繼續務農。在這種用地方式中，農民可以說與城市化的土地增值毫無關系，但這并不被認為是侵害相反被認為是真正保護了農民利益。

因此，與缺乏客觀標準的所謂土地增值分享相比，在城市化用地中用留地或替地安置的方式保證農民短期生活有改善、長期生計有保障是更明確、更具操作性的尺度，可以顯著減少紛爭和降低移居就業者的城市化安居成本。而最不可取的反而是像今天這樣，既堅持政府自由裁量權最大的土地財政不放，又在各種壓力下被迫不斷提高城郊失地農民的一次性貨幣補償，結果是財政債務負擔和房價地價等城鎮化、市民化成本循環飆升。這樣，中國城鎮化的道路就會越走越艱難。