打造社會組織“產業鏈”和“生態圈”*

陳鵬

[摘 要]作為我國改革開放的前沿地帶和綜合改革配套實驗區上海浦東新區在構建現代社會組織體制方面走出了一條獨具特色的創新發展之路。浦東將社會組織的培育和發展置于“公益”的理念和范疇之下，強調公益是一條上、中、下游環環相扣的“產業鏈”，即上游環節（基金會）——中游環節（支持型、樞紐型社會組織）——下游環節（草根型、操作型和社區型社會組織）。從組織生態來看，浦東公益服務園、基金會服務園、社區公益服務園和公益街同處一個園區，共同構成了一個有機共生、完整自洽的“生態圈”。浦東公益示范基地的成功實踐表明：一方面，社會組織的培育和發展離不開政府的有力支持，政府應該對社會組織持開放、包容的態度，并努力營造良好的政策環境；另一方面，是社會組織自主治理的內生動力和強烈愿望，以及社會建設和社會治理的內在要求。

[關鍵詞]產業鏈 生態圈 社會組織 社會治理

黨的十八大報告提出，加強社會建設必須加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。黨的十八屆三中全會進一步提出要改進社會治理方式，激發社會組織活力，提高社會治理水平，推進國家治理體系和治理能力現代化。當前，全國各地都在緊密圍繞如何構建現代社會組織體制進行積極地探索和實踐。2013年9月，本課題組對上海市浦東新區公益示范基地、浦東新區民政局、普陀區民政局、塘橋街道辦事處等機構進行了專題調研和走訪。作為我國改革開放的前沿地帶和綜合改革配套實驗區——浦東新區在構建現代社會組織體制方面走出了一條獨具特色的創新發展之路。

一、浦東公益示范基地的基本情況

“浦東公益示范基地”由浦東公益服務園、浦東基金會服務園、浦東公益街和社區公益服務（塘橋）園四個部分組成。浦東公益示范基地是浦東新區在深化綜合配套改革試點、推進社會管理創新的實踐園區，主要致力于打造公益性社會組織的孵化成長園區、政社合作供需對接服務平臺、公益項目和產品研發集散基地、公益組織和公益人才集聚中心、公益理念和公益文化輸出高地。

“浦東公益服務園”總面積為3000平方米，其中底樓約600平方米為公共空間，2～7樓為辦公場所。公共空間包括公益超市、公共服務辦公室、多功能廳和社會工作實訓基地等。目前，共有31家社會組織入駐，主要有4種類型：一是受政府委托對新區某一行業發展具有統籌管理作用的機構，如新區居家養老服務指導中心；二是在全區層面為公益組織提供培訓、能力建設、規劃設計等支持型服務機構，如映綠公益事業發展中心；三是專業社工機構，如浦東社工協會、樂群社工服務社；四是具有孵化功能的公益組織，如浦東非營利性組織發展中心（NPI）。這些社會組織使公益服務園能夠真正發揮輻射作用，引領全區公益事業發展，并使得浦東社會組織的培養模式從最初的單一行政培育模式，轉變為多種培育模式共同發展。

“浦東基金會服務園”是國內首家為基金會行業提供辦公場地、咨詢服務、能力建設、信息資訊等專業化支持的綜合服務園區。由上海仁德基金會、新湖公益創新基金和上海市浦東新區民政局三方共同創辦，旨在通過搭建一個基金會資源的整合平臺凝聚基金會力量，推動公益組織和基金會相互協作，并通過政府、企業、社會組織三方合作實現資源整合，促進行業生態鏈建設。服務園主要提供三個方面的專業支持：一是為部分基金會提供辦公空間、活動場地、能力建設、交流服務等；二是為處于籌備期和初創期的基金會提供包括能力建設、戰略規劃、財務、人事托管及注冊協助等培育服務；三是為上海及周邊地區的各類基金會提供能力建設、資訊交流支持等。目前，入駐浦東基金會服務園的組織包括慈慧基金會、能近基金會等。

“浦東公益街”是激發社會活力、集散公益資源的互動空間，是浦東對社區公益組織可持續發展模式的重要探索。通過開展公益社會組織自我造血運營模式及社會企業的實踐試點，尋找社會服務的多種實現途徑，提升社區公益服務的社會認同，宣傳公益理念、傳播公益文化，支持公益創業，促進政府、企業、社會組織、社區公眾多方參與和合作，完善浦東公益生態鏈。目前，入駐浦東公益街的組織包括：屋里廂、聯勸、欣耕工坊、盡美長者服務中心、復恩社會組織法律服務中心、塘橋公益法律服務社等13家公益組織。

“社區公益服務園”是在社區層面建立的為公益性社會組織提供支持和服務的園區，通過支持更多的公益組織參與社區民生服務，推進社區志愿精神的培育和弘揚，壯大社區公益力量，使社會組織成為“溫馨社區、宜居家園”目標的重要實踐者，讓“公益心、公益行”成為更多人的理想和追求。目前，社區公益服務園包括塘橋、濰坊、陸家嘴、金橋、洋涇、金楊、浦興、合慶、北蔡、滬東、東明、南碼頭等12家社會組織服務中心。這些中心都是經浦東新區民政局注冊的民辦非企業單位，人員全部從社會上招聘，履行政府委托職能，實行獨立的社會化運營。

二、浦東公益示范基地的理念設計與體制機制

（一）創新理念

現代社會組織是社會建設和社會治理的重要主體，創新社會組織管理體制，首先要進行理念創新。浦東新區黨委和政府高度重視社會組織的培育和發展，并進行了具有戰略性眼光的頂層設計，為該區社會組織蓬勃、健康地發展奠定了堅實的基礎和持續的動力。根據對浦東新區民政局政府人員的訪談來看，一個核心理念和制度設計是搭建可銜接的公益產業鏈和可循環的公益生態圈，促進合作互補與良性競爭，進而構筑社會組織的發展體系。

浦東將社會組織的培育和發展置于“公益”理念和范疇之下，強調公益是一條上、中、下游環環相扣的“產業鏈”：即上游環節（基金會）——中游環節（支持型、樞紐型社會組織）——下游環節（草根型、操作型和社區型社會組織）。從組織生態來看，浦東公益服務園、基金會服務園、社區公益服務園和公益街同處一個園區，共同構成了一個有機共生、完整自洽的生態圈。

（二）運作機制

作為一種社會創新的產物，浦東新區公益生態園在長期的實踐發展中逐漸形成了六大基本運作機制：

1、專業孵化機制。如NPI通過選擇創新性強、有發展潛力的組織入殼，通過提供場地、小額補貼等扶助初創期公益機構成長。目前，已出殼21家，正孵化19家。浦東社工協會以團隊組建、能力建設、參與理事會治理等方式培育了8家社工類公益機構。

2、規范引領機制。公益服務園是公益界行業標準和規范的誕生地。一些機構通過實踐與研究發布多項行業標準或服務規范，對于規范行業、引領公益發展起到了重要作用。

3、人才輸送機制。公益園內從業人員以高學歷、高素質年輕人為主，使其成為一個人才匯聚，新思想、新理念交匯的場所。一些專業機構通過培訓及與高校建立實習基地，為園內外培養和輸送人才，并為社會組織提供能力支持。

4、公共服務機制。園區為入駐機構提供場地，開展創業扶持、經驗分享等活動，通過公益展廳、公益網等進行公益機構及項目宣傳。同時，針對機構需求，推出財務咨詢和托管、招投標代理和注冊代理等公共服務，并制定公共服務制度。

5、項目發展機制。公益園優先吸納具有項目發展能力的社會組織入駐，社會組織通過開發適應社會發展、滿足社會需求的服務項目獲得社會認可。目前，一些機構所提供的社會服務已涵蓋10多個領域、20多個項目。

6、供需對接機制。公益園為政府和社會組織的項目合作提供了對接平臺：一方面，通過浦東公益網和公益活動月等載體發布供需信息；另一方面，通過項目推介會、公益招投標、參觀接待等形式促成供需對接。

（三）管理體制

雖然浦東公益園區借鑒了商業領域中的產業集群模式，但是在管理體制上沒有采用傳統意義上的園區“管委會”模式。無論是公共空間的使用，還是管理制度的制定，都是由入駐的公益機構共同商定、自主管理。如浦東公益服務園是由最先入駐園區的10家社會組織發起成立的浦東新區公益組織項目合作促進會負責提供公共服務和管理，同時為新區的公益組織提供合作交流的平臺。浦東基金會服務園，通過自主召集園內機構表決通過了《浦東基金會服務園管理公約》；上海仁德基金會作為浦東基金會服務園區的營建方，也是管理方，除了在硬件與空間營造及管理上投入了大量的資金與人力外，還提供了系列配套服務，尤其是針對籌建期、初創期基金會的需要開發了基金會培育項目，為基金會的早期創立、發展提供了一站式服務。浦東公益街，則由浦東支點公益促進中心負責日常運營管理；浦東社區服務園（塘橋），則由塘橋社會組織服務中心負責運營管理和服務。

由此可見，各個園區的公共服務和管理均是通過社會組織（民非）來承擔和運營的，進而建立起一套“以社管社”的管理體制。在這種情況下，政府部門并沒有一味地照搬行政管理模式，而是注重激發社會組織的自主意識，以公益的理念應對公益的困難，以社會的方式解決社會的問題。同時，社會組織也表現出了自我管理、自我服務的強烈意識。

（四）社會效果

浦東公益示范基地是上海市加強社會建設、創新社會治理的窗口和典范，具有重要的制度創新意義。主要表現在兩個方面：

1、集聚效應。浦東公益示范基地代表了現代社會組織培育和發展的一種重要創新模式。通過園區各種資源、信息、人才、項目的高度集聚、流動和共享，為各種類型的社會組織各取所需、各求發展提供了便利和條件。這種集約化的服務模式，不僅有助于營造一個溫馨、穩定、健康的外在發展環境，而且大大降低了社會組織機構的孵化和運行成本。

2、示范效應。浦東公益示范基地自建立以來，在我國社會建設和社會管理領域日益形成了較為廣泛的輻射、示范和引領效應。以浦東公益服務園為基地，以政社項目合作為主要形式，以公益產業鏈和生態圈為機制的浦東公益發展路徑已經基本成型，并借公益服務園向整個浦東新區乃至更大的區域輻射。浦東示范基地具有重要的復制和推廣意義，許多地方以浦東為典范建立了類似的公益園區，如成都公益組織服務園等。

三、浦東新區公益示范基地的啟示

浦東新區一直是我國社會建設和社會治理領域的先行探索者。作為一種社會治理創新模式，浦東示范公益基地之所以能夠取得較好的成效，主要原因是：

（一）政府的支持

對于當代中國而言，社會組織的培育、發展和壯大，離不開政府的積極支持和有力作為。通過對浦東新區民政部門和街道辦官員的訪談發現，他們對社會組織的理念和政府自身的定位比較明確。

1、對社會組織持開放、包容的態度。社會組織在社會建設和社會治理中能否脫穎而出并發揮重要作用，關鍵取決于政府的理念和態度。在相當長一段時期內，政府官員尤其是基層工作人員，對社會組織普遍抱持一種懷疑、負面的看法，從而極盡打壓之勢。在新一輪的社會治理創新中，一些地方仍對社會組織持有較深的偏見和成見，而浦東作為開放開發前沿和先行先試地區，在理念創新方面始終走在前列，很早就提出了社會組織“產業鏈”和“生態園”的發展思路，提出政府要敞開胸襟大膽地迎接和擁抱社會組織的到來。

2、營造良好的政策環境。浦東民政部門努力營造良好的政策環境，堅持做到職能到位而不越位、缺位、錯位。如浦東區委、區政府為浦東公益服務園提供辦公場地和財政補貼，積極推行社會組織規范化建設和政府購買社會組織服務制度，有力、有效地調動了社會組織的積極性和主動性。同時，大力發揮社區社會組織在公共服務和管理中的重要作用，努力進行制度創新和突破，讓街道辦事處作為社會組織服務中心等民非組織的業務主管單位，為其注冊、登記提供了便利。

（二）社會的需要

1、社會組織自主治理的內生動力。浦東公益服務園打造了一個多層次、多樣化的以樞紐性、支持型、聯合性社會組織為主體的公益共同體，較好地適應和滿足了社會組織實現自我管理、自我服務的內在需求和發展規律。其中首尾相接、循環再生的完整自洽運行體系：即從項目培育——機構孵化——公共服務——專項托管——人才輸送——培訓規劃——制定標準——整合宣傳——項目合作，充分彰顯了現代社會組織發展的需求和規律。

2、社會建設和社會治理的內在要求。當前，我國正處于“黃金發展期”和“矛盾凸顯期”并存的階段，各種社會問題錯綜復雜、瞬息萬變，僅僅依靠政府一方來解決不僅成本高，而且也很難起到好的效果。許多社會問題往往需要一種跨部門的協作治理（政社合作、社社合作、社企合作）來解決，而浦東公益服務園正是打造了這樣一個多部門社會治理合作的平臺，有效地實現了從直接管理到間接管理，再到社會組織自我管理的轉變。通過專業化的方法和技巧直接面向社區提供各種個性化、多樣性的社會服務，可以有效地滿足人們日益多元化的需求，尤其是弱勢群體的需求。