寧夏生態移民安置區社會管理問題研究

摘要分析了寧夏生態移民工程存在的社會問題，如生產生活條件的變更、生活習慣的調整、生活前景的預期判斷、資源競爭激烈、就業形勢嚴峻、戶籍管理混亂等文化適應、社會適應等。指出要改變過去更加重視經濟發展、忽視或不重視社會管理的思路，從社會管理的角度出發，運用社會管理的方法、手段予以解決。只有經濟發展和社會管理雙管齊下，才能保證生態移民安置區經濟社會的可持續發展。

關鍵詞寧夏；生態移民安置區；社會管理

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2014）23-08083-03

基金項目2011年度寧夏回族自治區哲學社會科學規劃項目（11NXCGL01）。

作者簡介呂月靜（1978-），女，寧夏吳忠人，講師，從事行政體制改革研究。

收稿日期20140710寧夏作為全國貧困程度最深、貧困人口集中度最高的省區之一，生態移民是貧困地區人民脫貧致富實現小康的重要途徑。“十二五”期間，寧夏啟動并實施了中南部地區35萬人的生態移民工程。目前，第一批開工的75個安置區已實現搬遷定居，第二批59個安置區已陸續開工建設。可以說進展順利，成效顯著。但與此同時，諸多深層次的社會問題，諸如生產生活條件的變更、生活習慣的調整、生活前景的預期判斷、資源競爭激烈、就業形勢嚴峻、戶籍管理混亂等文化適應、社會適應等問題也逐漸凸顯出來。面對紛繁復雜的社會矛盾和問題，要改變過去更加重視經濟發展、忽視或不重視社會管理的思路，從社會管理的角度出發，運用社會管理的方法、手段予以解決。只有經濟發展和社會管理雙管齊下，才能保證生態移民安置區經濟社會的可持續發展。

1寧夏生態移民安置區社會管理面臨的問題

1.1人口與資源矛盾

1.1.1水資源管理的問題。由于寧夏全區處于半干旱干旱地帶，因此，水資源問題在寧夏的生態移民工程中居于首要位置。這也反映在寧夏以“水源、生態、開發、特色、轉移”為重點、以“人隨水走、水隨人流”為思路的生態移民工程規劃中。總體來看，通過生態移民工程，水資源的供給問題得到了初步解決。但同時，農業生產經營中存在的用水量大、用水成本高、相關節水技術尚未被人們掌握、改進節水技術設備所需費用較大等問題，依然是影響移民生產生活的主要問題，加之部分地區水利配套設施尚未完成，也給移民的生產生活造成了一定的困難，引發了眾多的社會問題。

1.1.2人口與土地資源的矛盾。在寧夏的生態移民安置區中，人口與土地資源的矛盾主要表現在人口超載和移民私自擴大耕地、私自開發國有荒山荒地、土地無序流轉等方面。如紅寺堡區魯家窯項目區，總規劃面積為1 333 hm2，計劃安置移民9 500人，人口密度達到712.5人/km2，已達半干旱區人口密度57人/km2標準的10倍以上，人口與土地關系非常緊張[1]。水資源和土地資源是保障移民“穩得住、促發展、能致富”的基本資源，隨著移民地不斷增加，移民安置區人口與資源矛盾將日趨緊張，將成為制約移民經濟發展、影響移民社會穩定的重要因素。

1.2人口管理與計劃生育問題

1.2.1戶籍管理混亂。具體表現為遷出縣提供戶籍資料不全，超生人員未入戶、一戶多人無法安置、戶籍信息與遷移人員實際信息不符、重戶等問題，導致部分移民戶籍遷轉尚未辦理，影響土地分配、社保關系轉移接續；戶籍信息遷轉周期較長，導致移民農村合作醫療、扶貧幫困救助、就學援助等問題一時無法解決；勞務移民戶籍核轉周期過長（政策規定勞務移民搬遷安置5年后遷轉戶籍），導致搬遷后不能及時享受當地的社保、醫保等優惠政策及辦理證照、貸款等方面的困難。

1.2.2傳統生育觀念與生育政策變化的矛盾。寧夏生態移民主要來自山區八縣（原州區、西吉縣、隆德縣、彭陽縣、涇源縣、海原縣、同心縣和鹽池縣），遷入區則主要在川區。由于寧夏川區和山區執行不同的計生政策，移民從山區遷入川區后，按照移民政策，要執行川區計生政策。由于生育觀念仍然比較落后，使得許多移民，尤其是少數民族和純女戶移民很難適應，政策外生育時有發生。人戶分離現象也加大了計生服務與管理的難度。

1.3自發移民管理問題自發移民是沒有納入政府有組織移民計劃之中的自愿移民。根據筆者走訪調查，寧夏自發移民人數接近移民總數的40%，在有些移民安置區，自發移民的數量甚至超過了政策性移民。在隸屬關系上，自發移民既不屬于遷出區行政管理范圍，也不屬于遷入區行政管轄范圍，屬于無人管、無法管的“無政府狀態”。

1.3.1政治民主“邊緣化”。以銀川市西夏區的西馬銀移民安置區為例，由于沒有當地戶口，自發移民無法參加地方基層民主選舉，政治民主生活處于邊緣化地位。

1.3.2引發了許多新的社會矛盾和問題。如他們承包土地、宅基地等權屬也沒有等到當地認同，耕地和宅基地都沒有保障。已形成的自發移民區因缺乏整體規劃，基礎設施建設嚴重滯后，農業生產方式屬于粗放松散型，導致人戶分離、有房無地、房屋私自買賣、亂搭亂建等情況十分嚴重，給計劃生育、社會治安等方面帶來諸多負面影響。

1.3.3無組織化現象。因自發移民無當地戶籍，因此難以享受與當地群眾同等的惠民政策（灌溉、供電、社保、子女上學、就醫、宗教場所、農業直補、良種補貼等），同時也拒不履行應盡的義務，拒不接受當地政府的管理，逐漸呈現隨心而為、無組織、無政府現象。

1.4基層組織社會管理弱化，移民自我管理能力弱寧夏生態移民實行的是“整村集體搬遷，多村集中安置”的方式，在移民安置區，來自不同地區、不同村莊的移民集中居住在一起，導致管理上干部責任不明確，干勁不足，再加上“公眾參與”缺乏，管理體制亟待完善。一是部分移民安置區管理遷出鄉鎮和遷入鄉鎮責任不明，遇到困難推諉扯皮，管理制度很不完善。二是基層干部有松勁畏難情緒，部分村干部對目前存在的問題發現很少，講困難的多，說具體事情的多，說措施辦法的少，講長遠發展的少。三是缺乏“公眾參與”。目前由于移民利益訴求表達機制的不暢通，平等對話協調機制的不完善，無法調動移民群眾參與社會管理的積極性、主動性、創造性，導致村民難以對安置區公共事務進行自我管理和自我服務。移民自我管理主要表現在移民參與村民自治及參加社會組織方面。據中國社會科學院《生態移民與發展轉型——寧夏移民與扶貧研究》課題組調查發現，寧夏生態移民的遷移人群中，有40%的人參加過村民代表大會，但其中有18.8%的人只是偶爾參加，上有流程的人根本沒參加過村民代表大會。另外，參加村級經濟合作組織的移民比例僅為5.3%[1]。

1.5宗教與民族管理問題隨著生態移民工程的開展，傳統社區出現了分化與重新整合，居住模式由聚居逐漸走向雜居，隨著遷入區的民族構成比例的改變，原有的宗教教派格局被打亂，出現了不同教派的村民混雜居住的狀況，這既為增進安置區各民族交流與合作提供了歷史舞臺，也使得各民族在社會歷史角色的扮演中出現了自我沖突及與其他民族的摩擦。由此，在國家相關政策、移民安置區文化氛圍的變遷以及經濟發展等因素的影響下，安置區內的宗教教派之間的關系必將出現由平靜到沖突再到平靜的一個動態過程。一是回族內部因教派（門宦）之間在宗教儀式等上的細微差別導致的回族內部的文化認同體現出一定的差異，也因缺乏管理和協調出現很多內部矛盾糾紛。如位于銀川市興慶區月牙湖鄉的濱河家園移民村的移民都是來自彭陽的回民，他們分屬兩個不同的教派，其中200多戶回民信奉哲合忍耶派，有108戶回民信奉依和瓦。在移民村的規劃中，這里只能建設一座清真寺，提倡不同教派的回民合坊禮拜。但這一政策在回民中激起了較為強烈的抵觸情緒。另外清真寺的選址也較靠近漢民的居住地，這引起了回民的不滿。清真寺遲遲沒能動工修建。二是回族與漢族因生活習俗和民族風情差異而產生的矛盾和糾紛。在調研訪談中發現由于回族在宗教習慣方面嚴格恪守伊斯蘭教教規，飲食上有特殊的禁忌，保持著鮮明的民族特點，少數漢族對回族既有不甚了解、心存膽怯，亦有排斥和歧視。三是宗教場所管理混亂。有些移民安置區沒有一個良好寬松的宗教、民族活動環境， 清真寺的建設用地以及回漢民族墓地的安排等沒有規劃到位，存在很大隱患。另外，在一些移民區的清真寺內部管理中，由于尚未組建民主管理組織，未建立健全各項管理制度，特別是在教職人員聘任、財務管理等方面存在較大漏洞，也容易產生矛盾。

1.6移民的文化適應與社會融入問題寧夏生態移民安置區除少數是原建制村整體搬遷外，大多是移民新村。移民來自不同村莊甚至不同鄉鎮，民族不同，生活習慣不同，相互之間有一個融合的過程。一是移民搬遷至安置區后，生態條件、語言、服飾、飲食、居住、婚喪禮儀、生產（生活）觀念、生育觀念、教育觀念等方面都開始發生變遷，從而出現一系列的不適應現象。二是移民區的社會治安和精神文明問題比較突出。由于移民的文化素質相對比較偏低，法律意識淡薄，再加上移民的文化生活較為單調，賭博、偷盜、打架斗毆等事件常有發生。三是遷入地居民對移民的社會排斥、歧視、誤解現象。四是勞務移民的自我排斥。據筆者調查發現，五成以上的勞務移民認為自身在現居地的社會地位比在原居住地低，處在社會的中下層或下層。

1.7社會管理人員緊缺問題建設大村莊是寧夏生態移民工程的突出特征，由此，社會管理人員緊缺就成為當前寧夏生態移民安置區面臨的主要問題之一。據中國社會科學院《生態移民與發展轉型——寧夏移民與扶貧研究》課題組調查，在2011～2012年寧夏全區130個生態移民安置區中，1 000戶以上的村莊19個，其人口占移民總人口的52.94%；300～1 000戶的中等村莊30個，其人口占移民總人口的26.27%；100～300戶的村莊57個，其人口占移民總人口的18.32%；100戶以下的小村莊24個，人口僅占移民總人口的2.47%[1]。 適度集中居住，雖有利于布局基礎設施和公共事業，但因生態移民規劃中對社區管理和公共事業的從業人員的來源等未做具體規定，原遷出地的中小學教師、醫務人員和警察等社會管理人員均未納入隨遷計劃，人員編制也未做相應調整，隨著大規模的移民搬遷，造成遷入地社會管理和公共服務人員緊缺。

1.8新老移民政策不一問題自1983年至今，寧夏移民實現了由單純的扶貧移民即“吊莊”移民向扶貧與生態修復并重即生態移民的轉變。不同時期、不同類型的移民其政策不盡相同。隨著經濟社會的發展，國家與地方政府對移民工程的投入力度逐步加大，給予移民的優惠條件越來越多，老移民和新移民享受的政策反差較大。老移民，尤其是“吊莊”移民階段，移民政策主要支持農業生產設施建設，社會事業建設滯后，政府每戶補貼400元自建住房，移民初期各項公共服務設施配套簡陋，能源設備更要自籌購買。新移民，主要是生態移民搬遷時，政府在移民住房補助方面給予了更多的支持，公共服務方面，政府為移民配備太陽能熱水器、太陽灶等，為300戶以上的移民安置區建設醫療、計生、文化、科技、勞務服務室等村級活動場所。移民新村于舊村在生產社會環境上的巨大差距，導致老移民產生 “相對剝奪感”，引發老移民的不滿，影響了移民安置區的社會穩定。

2加強移民安置區社會管理的對策建議

2.1合理規劃移民安置區，減少和避免因資源有限性引發的社會矛盾“人口遷移引發的沖突主要源于資源的有限性。當移民的遷入威脅到了當地人的利益時，由經濟沖突、文化沖突為形式的各種沖突將在所難免[2]。”首先，移民安置區的定位、規劃與建設是一個多目標、多因素、多功能的綜合體，是對一個地區帶有長遠性和全局性的謀劃。在布局過程中考慮的因素應是多元化的，應當與區域社會經濟建設、資源開發、水土保持、環境保護等有機結合，要充分聽取移民群眾的意見，做好移民搬遷規劃的可行性研究，避免因移民的大量遷入引發新的資源、生態及其他矛盾。其次，加強土地執法管理，完善土地流轉服務。建議由遷入縣區國土資源部門對移民（包括自發移民）開發并種植的土地進行丈量，核實準確面積，明確土地性質和權屬。在加強對亂占、亂開發、私自倒賣土地及違法違規亂建房屋等的整治清理的基礎上，逐步建立土地流轉管理服務體系。再次，促進移民安置區水資源的高效利用。通過逐步實施灌區節水改造、新建水源延伸工程、調整種植結構、發展高效節水農業和集雨補灌農業等，提高水資源利用率，實現水資源優化配置。最后，寧夏山川少數民族歷史傳統、風俗習慣、生產與生活方式不完全相同，各自有自己獨特的文化與傳統。特別是宗教這一復雜的文化現象，既滲透到民族傳統文化的諸多方面，又具有維系社會穩定、民族內聚、傳播與發展民族文化的重要功能，對社區重構、關系整合和發展生產具有十分重要的意義。因此，在生態移民安置區規劃與搬遷、重建時，必須對少數民族的文化、風俗、宗教信仰予以充分考慮。必要的宗教設施建設應予滿足，民族傳統和習慣應予保留。

2.2加強人口基礎管理，健全和完善移民安置區人口管理體制一是加強以“人口服務”為宗旨的移民人口基礎管理。所謂人口基礎管理，包括人口登記、人口統計、人口規劃、人口監測及人口基礎信息管理等。在移民安置區，應構建以人口現居住地為主的管理方式，推動建立以公民身份證號碼為標識的人口基礎檔案，整合人口出生、婚姻、流動遷移、死亡和選舉等登記管理職責，形成簡約、有效、統一、動態的人口登記制度。著力于移民遷出地和遷入地的信息跟蹤，有效銜接移民遷出地和遷入地的相關公共服務。通過人口基礎信息的采集、整理、校核、存儲和共享，有利于解決移民（尤其是自發移民）戶口管理混亂、人數不清、遷移手續繁雜等問題，有利于形成人口信息服務能力，并進一步構建基于人口基礎檔案的人口信息服務機制。二是強化人口專項管理職能，如治安管理、選民登記、兵役管理、民族管理、特殊人群管理等。三是完善人口公共服務職能，如教育、就業、社會保障、社會救助、衛生、計劃生育等。

2.3培育多元管理主體，強化移民自治能力一是明確移民安置區各級政府職能定位，逐步加強公共服務的職能和責任。要高度重視對移民安置區基層干部的培訓教育，建立移民村基層干部定期培訓機制。積極培育社區治理多元主體，依靠社會組織的自治方式，提升移民在社會管理中的參與及作用的發揮，促進安置區多元主體共同參與的社會管理新格局的形成。二是健全、完善基層自治組織，強化基層民主自治。推進村委會、社會組織、企業和移民參與安置區社會管理和服務，培養移民群眾的公民意識、參與意識、合作精神。三是逐步提高移民自我管理能力。

2.4加強移民安置區宗教事務管理工作，構建和諧民族關系一是始終堅持以先進文化引領移民安置區宗教事務管理。自覺樹立“文明和諧論”的意識，始終堅持黨的宗教工作基本方針不動搖、不走樣，以“保護合法、制止非法、抵御滲透、打擊犯罪”為宗旨，依法加強和創新安置區宗教事務管理。二是加強宗教活動場所管理。嚴格按照《宗教事務條例》規定，對宗教活動場所建設嚴格把關，規范宗教活動場所新建、擴建和翻建的審批程序；建立健全移民安置區宗教活動場所民主管理、財務管理、宗教職業人員管理、治安、消防、衛生防疫等制度，并對場所執行情況進行檢查。三是嚴厲打擊各種非法宗教滲透活動。

42卷23期呂月靜寧夏生態移民安置區社會管理問題研究2.5加強移民安置區公共事業建設，建立和完善基本公共服務體系一是政府要加大投入力度，搞好移民安置區經濟基礎設施建設和社會基礎設施的后續建設，強化對移民農業生產技術和勞動技能的培訓，幫助移民提高自我發展的能力。二是建立和完善生態移民社會保障機制。“移民的社會保障不僅包括溫飽問題，還包括醫保、社保、低保、子女就學等待遇問題。”三是加大教育投入力度，加強移民安置區教育體系建設，改善教學條件，配齊教職人員，落實好“兩免一補”政策，盡快解決移民子女上學的問題。四是加快基層衛生醫療機構建設步伐，完善農村合作醫療制度，切實解決移民看病難、看病貴的問題。

2.6加強文化建設，增進移民文化認同和社會融合邁克爾·塞尼曾說過：“在移民中常常引起一種無權感，并產生感情上的疏遠，特別在整個社會被從熟悉的環境中連根拔除的時候，在原來關系密切的團體被分散到不同的心地點的時候，社會凝聚力被削弱，且產生團體行為的潛力也隨之消失[3]。”