乳品新規的市場結構效應分析與啟示

曾蓓　孟輝

摘要 針對國家出臺的一系列乳品新規制措施的市場結構效應，運用歸納和簡單例證方法對乳品新規的市場結構效應進行初步分析，認為新規產生多重復雜影響，而且新規對于市場結構的潛在影響沒有引起足夠重視。由此提出規制工具選擇應在綜合考慮各自的市場結構效應基礎上進行合理的權衡。

關鍵詞 乳品新規；市場結構；效應分析

中圖分類號 S-9；F123.16 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-05326-03

在乳品市場發生諸如“毒奶粉”、“三聚氰胺”等惡性乳制品消費安全事故后，政府于2010年前后接連推出以乳品新國家標準為代表的一系列乳制品業規制的新措施，本文簡稱為“乳品新規”。毫無疑問，乳品新規實施兩年來對我國乳品業發展在很方面已經產生了多重影響。本文主要聚焦于乳品新規對我國乳品業市場結構方面產生的各種不同影響，并通過市場結構效應分析來評估乳品新規對乳品產業發展的整體效應。

1 乳品新規對市場結構的正向效應

乳品新規是指新近幾年來我國政府規制機構圍繞乳業規制出臺的各項制度規定，主要包括乳品新國家標準修訂、監管制度健全、監管機構功能重構以及乳品產業管制新政等多項內容，這一系列新規從動議到制定，直到最終實施，可以說這既是一次乳業規制制度的不斷完善過程，也是一次民眾對乳品規制措施參與、學習和普及過程，從以下幾個方面促進了乳品業市場秩序規范和健康發展。

1.1 乳品新規對相關知識的普及顯著降低了供求雙方信息不對稱水平 信息經濟學研究認為，市場實現有效競爭的前提條件是消費者和廠商在交易對象與交易條件方面應該具有相互對稱的信息，反之，信息不對稱使得擁有更多信息方可以從中獲利，信息弱勢方利益受損，因此所謂“敗德行為”、“逆向選擇”問題必然發生，并可能導致市場失靈。在乳品市場領域，乳品企業在產品質量、工作場所安全和生產原料奶污染等交易條件方面擁有的信息遠勝于消費者，常言說“買的不如賣的精”就是刻畫市場雙方信息不對稱的現實。例如作為消費者信任品的有機乳品，消費者無論是在購買前還是消費后都無法完全了解該乳品的質量和性能等特征，這種信息不對稱的市場特征容易造成乳品企業可以利用其信息優勢獲得租金，如果消費者不買賬也可能產生市場逆向選擇，將真正的優質有機乳品擠出市場造成所謂的“檸檬市場”，甚至從根本上威脅到乳品市場的存續，更妄談乳品市場健康發展，近年來我國消費者全球瘋狂代購嬰兒奶粉就是例證。與之相應，乳品規制由于其法定強制力和規制部門信息生產具有規模經濟特征而天然存在內在優勢，譬如“通過規范乳品企業生產資質、使用生產設備要求、提出工作場所安全標準、詳細列出各種乳品的具體成分、加貼認證標簽等強制性規定，在內生性和外生性規制安排中側重于激勵信息披露，可以大大節省消費者選擇決策時對這些信息的搜集成本”[1]，從而起到遏制乳品企業利用信息壟斷牟利空間和改善乳品市場的信息不對稱狀態。

1.2 乳品新規的實施可以降低乳品市場的交易成本 新制度經濟學認為，市場交易必然產生交易成本，交易成本過高又會引致市場失靈。在乳品市場，乳品企業即使遵守信息披露規則，但仍然存在利用環境變遷、制度更替與生產技術不確定性侵害消費者權益的機會主義風險。契約經濟學研究發現，若消費者和乳品企業締結一對一式的所謂完全契約可以消除這種機會主義風險。然而，把各種可能的不確定性考慮在內的完全契約締結使得締約成本高企，這種狀況反過來又使得完全契約失去現實可行性和經濟意義。這時候，因為乳品規制機構用統一規定的合約條款替代了所謂的一對一式完全合約模式，所以這種替代利用規模性可以明顯起到降低合約成本的效果。不僅如此，乳品規制以其強制性和專業性還能起到預防和校正乳品企業可能利用合約不完全特征侵害消費者權利的功能。這一功能主要體現在三個層面：一是與侵權后可以通過法院進行的私人訴訟相比，政府規制通過事前的強制規定可以在侵害行為發生事前起到遏制各種損害和侵權行為的發生，大大減少安全事件發生，從而從根本上減少消費者訴訟費用支出。二是規制機構集中了具有專門知識和技能的專家，專業性人力資本投入更容易發現乳品市場各種問題并提出針對性的治理規則，顯然規制機構在這方面比僅擁有法律知識的司法更具優勢。三是乳品規制用事前的統一規則代替事后個人訴訟，用事前集體性行為代替事后個人單獨維權行為，很顯然用集體性的規制成本或代價明顯低于個人單獨進行訴訟的成本[2]。這也在某種程度上解釋了規制和現代社會規制國家之所以產生和盛行的經濟原因。

1.3 乳品新規促進了乳品市場的創新行為和乳品業的動態發展 根據企業競爭博弈的斯塔伯格模型可以得出：在位競爭企業存在“先行者優勢”的觀點。在乳品市場上，乳品新規實施和推廣是不僅廠商和消費者學習過程，而且遵循規制的先行者以更高規格標準推廣新產品競爭中，能夠促進市場的創新發展。一方面，遵從規制的企業“以先行者優勢”競爭不斷強化產品創新發展。另一方面，消費者以合規的消費要求促進企業進行更多的創新活動。正如“波特假說”所述，乳品企業為滿足新規標準而進行的各種創新活動投入，既可以通過降低生產成本獲得創新的“過程補償”，也可以通過產品提高質量產生附加值或研發新產品得到創新的“產品補償”[3]。我國乳品市場上高端產品可謂層出不窮，譬如蒙牛高端新產品特侖蘇、伊利金典、光明優倍等可以說都是在新規壓力下乳品企業產業創新的結果，遵從規制競爭的先行企業創新活動推動了我國乳品向國際標準靠攏和發展的過程。所以從“波特假說”觀點出發，可以清晰的看到乳品新規在不斷提高遵從規制的乳品企業競爭力的同時，也極大地推動了我國乳品市場向動態良性漸變、乳品高端市場的快速成長和向國際標準靠近的產業發展現況。

2 乳品新規對乳品市場結構的負向效應

乳品新規制的實施在不斷促進乳品市場良性和動態漸變中，也在某種程度上誘發和加劇了乳品市場結構的壟斷性，并在一定程度上可能成為擾亂乳業市場秩序的重要因素，對乳品市場的健康成長產生了諸多不良影響。

2.1 乳品新規不斷引致乳品企業規模擴大與產業集中度上升 乳品新規加強了對乳品企業從生產源頭、生產流程與工藝、產品檢測、項目審批等諸多方面規范和嚴格監管，企業要在擴大自產奶源、提高乳品質量、改善工作場所安全和降低產品污染風險等各方面達到和滿足規制的要求，就必須增加投資，特別是明顯提高產品質量的各種專用性固定資產和人力資本的投資，制定更加合理的工藝流程，采用更加安全環保的設備。毫無疑問，乳品企業倘若滿足和遵從規制要求則必然增加其生產成本，由于規模經濟效應的作用，大型乳品企業相對于中小企業而言顯然存在成本分擔的天然優勢，滿足規制要求使其優勢更加突出[4]。一方面，這意味著乳品產業規制在某種程度上放大了乳品生產企業的最小有效規模，產業最小有效規模的擴大必然導致達不到新的有效規模的中小乳品企業不斷的退出市場，引發重組和兼并活動活躍，加速了乳品市場產業的集中程度；另一方面，由于中小乳品企業沒有大型乳品企業的市場實力和社會影響力，所以監管者在監管活動中對中小企業的執法尺度與適用規制標準往往也更加嚴格，而不是相反?？傊?，乳品新規在促進大型企業規模和市場份額擴大的同時，也直接導致乳業重組和中小乳品企業萎縮甚至退出市場，其結果是導致乳品市場產業集中度上升。

2.2 新規提高進入壁壘的政策在抑制潛在進入者同時增大了壟斷效應 乳品新規在提高進入壁壘中主要從幾個方面影響潛在進入者：一是新規提高了市場進入的沉淀成本，若項目投資的沉淀成本很大意味著廠商退出時不能收回的成本也很大，所以沉淀成本阻礙廠商的市場進入。乳品新規諸如對于自由奶源、數量規定或者提高進入所需的資本量要求，或者各種對于特定生產、監測設備與生產條件要求，這都意味著新進入者必須進行若干專用性資產投資，而這些專用性資產在企業退出時可能難以得到有效的補償。自從《乳制品工業產業政策》等新規實施以來，我國乳品業沒有一例新進入企業就充分印證這一觀點。由于乳業進入成本高企不僅造成我國乳業企業前五強市場占有率進一步上升，大型企業的壟斷效應被放大；而且歐美國家和我國香港地區限制大陸消費者購買嬰兒奶粉的案例，從側面說明了乳品新規下我國消費者福利效應不增反降。二是新規實施中復雜的審批流程又在一定程度上延緩新企業市場進入的節奏[5]。對于一個新進入乳品企業而言，它必須弄清楚乳業經營有哪些規制內容？應與哪些規制機構打交道？怎樣應對規制機構以及如何以更有效的手段控制質量和達到規制要求？解決這些問題是每一個新進入企業的必修課，顯然規制內容、程序和政策工具越是復雜，那么新進入企業的學習適應過程就越長，而且其付出的學習成本也會越大。

2.3 規制串謀與規制俘獲行為固化了乳品市場的壟斷效應 在我國乳品產業快速成長的同時，乳品安全惡性事件連續發生，更需要提及的是，近年來我國與國外乳品安全事件發生的源頭明顯不同，國外80%以上集中在“生物危害”方面，而我國乳品安全問題多集中在非法添加等所謂“化學危害”方面。正是針對這一現象，政府責成衛生部等相關部委組織制定以“乳品安全新國家標準”為主的一系列規制制度。然而，我國新一輪乳品新國標從制定到發布，由于參與主體是企業，而社會第三方代表數量有限，所以社會各界對其質疑之聲就從未間斷。譬如乳品新國標制定被乳品大企業綁架和俘獲的嫌疑一直沒有得到澄清，標準制定沒有得到社會認同，甚至損害了消費者和企業的共生關系；尤其是將“生乳蛋白質最低標準從原來的2.95 g/100 g降至2.8 g/100 g，細菌總數由原來的每毫升50萬個降至200萬個”最為典型，與隨著經濟社會發展相應地提高國家標準的社會預期相距甚遠，甚至是背道而馳。所以新國標的實施就難以起到優化乳業環境、指導乳業向好發展和提高消費信心的基本目標，反而在某種程度上惡化我國乳業發展環境，降低消費者和整個社會的福利效應?？梢哉f，中國香港地區出臺嚴格的奶粉“限購令”則從側面反證了新國家標準降低關鍵指標的惡果：一是在乳品標準制定中大企業通過串謀雖然在一定程度上加強了其自身壟斷地位，提高大企業（C5）市場占有份額，但近年來我國乳品出口額和企業國內銷售增長速度雙雙銳減，最終導致乳品企業的福利效應降低。二是消費者由于乳品新國標在一些關鍵指標的降低，進一步壓垮了民眾的消費信心轉而從世界各地求購高價乳品，實際上也極大的降低了消費者的福利效應。因此，“行業標準制定在需要規避規制串謀與規制被大企業俘獲的同時，乳品國家標準的主要指標應該依據經濟社會條件變化情況適度提高，甚至向國際先進標準看齊，唯有此才能重建國產乳品信譽，才能為乳品企業創造一個持續成長的社會環境”[6]，最終才能實現企業與社會的共贏發展。

3 乳品新規對市場結構的整體效應評價與政策選擇的權衡

3.1 乳品新規實施引致效應的總體評價 乳品新規對市場結構的引致效應不僅存在多重復雜的影響，必須要弄清楚到底是中小企業還是大企業所造成的安全問題更多、更嚴重，而且這就使得任何一項政策都是一個利弊權衡的結果。倘若是中小乳品企業造成的乳品安全事件更多、更突出，那么與現行乳品規制對乳品市場結構產生的一些負面效應相比較而言，盯住降低中小企業事故危害權衡就使得當前政策成為社會可以接受的事實?；蛘哒f，社會想要降低中小乳品企業所造成的安全事故就必須以大型乳品企業市場勢力的增加為代價。然而，現有的乳業安全規制理論和實證研究并沒有提供支持上述推理的結論。過去幾年來乳品安全事故發生的案例反而將源頭引向大型乳品企業。以“三聚氰胺污染”事故為例，劉呈慶研究結果顯示，乳品企業在本行業擴張提高了企業檢驗出三聚氰胺的概率，而地方市場中小乳品企業反而少有檢出[7]。這說明乳品企業通過跨地增加分支機構，特別是跨省城的全國市場擴張，更容易發生三聚氰胺污染事故。在國家上一輪集中進行三聚氰胺檢測中，三鹿、蒙牛、伊利、光明等大型乳品企業都發生了三聚氰胺問題，因為這些企業在高速擴張中，由于奶源緊缺，和其他中小企業展開奶源競爭，導致三聚氰胺污染概率劇增。相反，許多中小地方乳品企業反而沒有檢測出三聚氰胺，因為這類企業多是由原來當地國營農場發展起來，在本地有養殖基地和穩定奶源，原料奶質量穩定；同時也有一個穩定的地方市場，乳品價格也相對穩定，為企業良性發展創造了條件?；诖?，在規制制度建構中必須客觀評價規制制度的各種影響，同時在正向效應和負向效應的整合力求社會總效應增加，最終達到增進社會福利水平的規制目標。

3.2 乳品規制政策選擇的權衡與啟示 基于我國乳品安全事件主體類別解析，現有文獻和數據很難得出乳品大企業比中小企業更安全的結論。因此，政府乳品安全規制在政策選擇與工具配置上，不應簡單化的傾向于大企業或是小企業偏好，而是應該將維護市場秩序與乳業健康成長，促進市場競爭與抑制壟斷方面進行統籌考慮，從而減少由于政府規制對市場結構引致效應造成社會福利的損失。

3.2.1 乳業規制應從傳統管控規制向基于市場激勵的現代治理轉型，通過各種內生性機制設計促進乳品市場的動態調整[8]。譬如，在三聚氰胺事件后，針對乳品企業生產技術設備和檢測工具、限時達到規制要求或者大企業強制性整合中小企業等政策工具，顯然忽視了被規制企業的技術、資本、成本等方面差異，不僅導致乳品企業遵從規制的成本增加，而且迫使部分中小企業退出，直接提高市場的集中程度，甚至有可能弱化企業創新動力。與之相應，倘若通過選擇押金返還、信息披露、強化民事責任和對企業專用設備補貼或稅收優惠在內的基于激勵性的規制工具則能夠達到促使企業創新和采用安全技術，也你能防止中小乳品企業消失而加劇市場壟斷效應，以及由此產生的各種強制性技術替代、規制合謀與規制俘獲、社會福利效應降低等不良后果，從而有利于乳品市場的良性動態調整。

3.2.2 規制政策應針對企業規模差異實施不對稱的分類分層規制。在乳品質量標準、工作場所安全、環境標準、監督檢查等具體政策時，對于大型乳品企業應該更加嚴格，而不應該現實中監管中小企業更嚴格，因為一方面大企業跨區域經營的溢出效應更大，社會影響更深；另一方面基于本地化的中小企業得益于當地傳統、消費者信任和口碑約束。所以對于服務于地方的中小乳品企業在監管上應該更為寬松，實施國外常用的給予中小企業一定豁免權的分層規制，從而保障中小乳品企業相對于大型乳品企業能夠具有一個相對對等的競爭地位，保持一個足夠強度的乳品市場競爭水準。

3.2.3 乳品規制實踐中應盡可能選擇弱化或降低進入壁壘的政策工具，順應市場經濟深化改革大勢更多發揮市場自身調控作用。在乳業政府規制中，一方面應盡量減少各種行政審批和傳統的強制性關、停、并、轉中小乳品企業的做法，強化市場配置資源和優化市場秩序，譬如為了保證乳品行業質量安全，要求乳品企業實施從奶源生產到乳品加工的產業縱向一體化政策能否達成既定目標就著實令人存疑，因為縱向一體化大企業危害消費者權益得案例在國外和國內都很普遍，但這種縱向一體化的政策做法無疑提高了行業進入壁壘，改變了乳品產業鏈條上下游市場結構，造成潛在壟斷后果甚至可能固化乳品市場結構。另一方面，政策組合中應該選擇那些進入遏制效應小的政策辦法，譬如強制性專用設備更新與作業安全標準、時序差異規制與明確產品質量標準、關停并轉政策與加大民事責任力度等政策工具相比，前者不一定比后者更有效，反而可能提高進入壁壘，并可能弱化乳業市場競爭。因此，在乳品規制政策選擇中必須權衡各種政策工具利弊，盡可能選擇那些公開、公平、透明的弱化進入遏制的政策工具，把促進乳品市場競爭和激勵乳品企業市場創新融合起來，綜合考慮企業成本和社會成本與企業收益和消費者受益，力求規制者、乳品企業和消費者三方在規制均衡中實現社會整體福利效應增進。

參考文獻

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責任編輯 夏靜 責任校對 李巖