北京檢察業務集中管理模式變革實證分析

趙春鳳

執法辦案是檢察機關的中心工作，案件管理是執法辦案活動中必不可少的內容，伴隨著檢察機關建立發展的整個過程。北京檢察機關業務管理模式經歷了三次變革，這是其自身業務工作發展到一定階段的必然產物，是各種內外因素綜合作用的結果，其實質是對檢察權運行模式的重構。

一、北京檢察業務管理模式之歷史沿革

（一）傳統手工辦案條件下條線管理模式

1951年1月，北京市檢察署正式成立，自成立初期到1965年，其機構設置從無到有逐步建立健全，并隨著形勢和任務發展變化不斷調整，業務管理基本處于萌芽期，變動調整頻繁。[1]1966年文化大革命開始，機關陷于癱瘓，1975年從法律上被取消，業務工作停止，業務管理更無從談起;1978年7月以后，北京各級檢察機關重新成立，此后至整個八十年代，進入全面恢復行使職能期;1990年至1999年，全市各項工作進入穩健發展期，業務管理模式也逐漸穩定定型。自恢復重建到整個九十年代，全市各級檢察機關主要采用手工方式辦案，到九十年代后期，計算機逐漸應用于辦案活動，但也僅限于文書編輯和打印，與具體辦案流程沒有關系，這一時期，全市各級檢察機關對業務普遍采用條線管理模式，體現為：一是本院內部由承辦人、部門負責人、副檢察長到檢察長對業務實行層級管理和審批，各業務條線之間不存在交叉關系，自成體系，封閉運行;二是上級院領導和監督下級院工作，上級院業務部門指導下級院對口部門工作。總之，這一時期，北京檢察業務管理工作還處于自發狀態，屬于簡單經驗型管理，主要特征為理念落后、制度疏漏、主體分散、手段簡單，管理效果與管理者的經驗素質和責任心關系較大。

（二）信息化辦案條件下條線管理為主導的模式

2000年至2010年，北京檢察業務工作進入快速發展期，業務量迅速增加，辦案難度加大，工作量大幅增加與檢力資源緊缺的矛盾凸顯。在此背景下，北京檢察機關開始對業務管理工作進行改革和探索，主要特點是將信息化手段和現代管理學知識應用于執法辦案和業務管理活動中，改良原有管理模式，新增一些綜合業務管理職能并由辦公室、研究室等多個部門負責。2001年全市建立了以業務需求為導向的三級院共用、信息共享的執法辦案信息化管理系統，基本實現執法信息網上錄入、執法流程網上管理、執法活動網上監督、執法質量網上考核，承辦人可以依托系統進行網上辦案，部門負責人、副檢察長、檢察長根據授權進行網上審批，并對所管領域案件辦理情況進行動態監督管理，上級院業務部門可以對下級院對口部門實現業務信息共享，通過備案審查、監督指導、統計分析等模塊實現對下級院業務工作的監督管理，相關綜合部門可以依托專項工作模塊開展某些綜合業務管理工作。由于各級管理者信息化應用能力總體不強、時間精力有限、專門管理知識缺乏等原因，系統設計的監督管理功能沒有全部發揮效用。但客觀的說，在這一時期，在辦案量大幅增長而人員增幅不大的情況下，將信息化應用于業務工作，在一定程度上規范了執法辦案行為，提高了辦案效率和管理效率，但由于其僅是對辦案方式和管理手段的變革，僅對原有管理模式作了技術和方法上的改良，而沒有從根本上觸及原有條線管理模式本身，因而原有模式基于工作體制機制層面的原因而固有的弊端仍然存在，主要有：一是辦案主體與管理主體重合，管理剛性不足;二是管理職權分散，業務統籌性差;三是職能性管理缺位，管理方式行政化色彩濃，管理的科學性和專業性不足。總之，這一時期，北京檢察業務管理工作處于自覺階段，以條線管理模式為主，總體特征是縱強橫弱，縱向管理強勁，橫向管理薄弱。

（三）信息化辦案條件下條線管理和集中管理融合的復合模式

2010年以后，北京檢察業務管理模式進入變革調整期，其變革的體制內背景是局部檢察機關自下而上對業務管理模式改革的效果逐漸累積而最終導致檢察系統整體變革的發生。2010年9月，北京檢察業務管理模式變革首先在二分院、海淀院等少數試點院開展，2012年2月，市院成立案件管理工作籌備組，同年9月在最高人民檢察院統一部署下在全市推進案件集中管理工作，同年12月按照最高人民檢察院統一要求開始在全市部署統一業務應用系統使用工作。這一時期，北京檢察業務管理工作的主要特點是：以信息化條件為基礎和支撐，在不改變業務部門原有辦案方式和管理模式的情況下，增加集中管理模式，成立專門案件管理機構，對全院案件實行集中管理，集中管理模式注重頂層設計，自上而下推進，與條線管理模式，既有分工，又有配合。可見，北京檢察業務管理已從閉合走向開放、由粗放走向集約、由偏重于行政化管理走向職能化管理。

二、北京檢察業務集中管理模式變革之原因分析

（一）檢察業務內生性發展演進為其變革的內因

我們對北京檢察機關60余年來與業務相關的數據及資料進行了實證分析，并認真剖析了導致業務管理模式發生變革的內生性因素，我們認為，主要有：（1）逐漸細化的條線管理與業務統籌管理的需要二者的矛盾導致管理模式變革。北京檢察機關自建立以來，業務機構幾經調整，數量逐漸增加，這主要源于職能增加和分工細化，而業務分工細化導致條塊分割問題突出，業務統籌性變得更差，而檢察機關業務機構之間訴訟程序上的承起關系、檢察工作一體化工作機制以及檢察領導體制的特點等都要求對業務工作進行統籌管理。（2）人員數量和辦案規模發生大規模擴張，原有管理模式已從根本上不適應形勢發展的客觀需要。北京檢察機關自建立以來，全市人員由初建時的28人，擴展到2013年的四千余人，全市辦案數量由1951年128件，擴展到2012年五萬余件，可以說業務工作形勢發生根本性的變革。就人員管理而言，由于人員數量大幅增加，導致管理幅度變大，但由于每個管理者的時間和精力都是有限的，管理幅度過大，必然導致管理低效甚至管理失效，為了有效管理，改進原有的管理技術、方法和手段必然是首要的選擇，而當改進管理技術、方法和手段也不能滿足不斷發展變化的形勢需要時，從根本上變革原有的業務管理模式將是必然的選擇。同理，就辦案規模而言，當業務規模激劇擴張，案件總數大幅提升，工作總量持續增長的情況下，業務規模“量”的擴張已突破了原有業務管理模式“質”的適用范圍，量變必然引發質變，變革原有業務管理模式就是一種必然選擇;（3）管理學理論與信息化技術的引進，促進了觀念的變革與理論的創新，進而引發對檢察權配置和運行模式的再思考。伴隨管理學知識和信息化技術在檢察業務領域的廣泛應用，檢察業務管理工作科技含量和專業化水平不斷提升。信息化一定程度緩解了業務規模急劇擴張導致的原有管理模式難以為繼的危機，甚至某種程度延緩了變革的發生，但變革最終無法避免，而恰恰是管理學理論和信息化技術為變革提供了理論方法、技術手段和改革路徑，特別是信息化作用顯著，信息化使“監督”獨立于“辦案”的觀念得以形成，觀念的形成促成理論的創新，進而引發對檢察權配置和運行模式的再思考，同時信息化使對海量數據統籌分析成為可能，參謀輔助決策的作用變得越發重要，信息化使業務信息獲得變得及時便捷，檢務公開常態化開展便獲得了技術上的保障，這些都最終促成了變革的發生。

（二）最高人民檢察院自上而下推動為其變革的直接原因

對檢察業務管理模式進行根本性變革必然涉及檢察權重新配置，這無疑是個重大問題，北京檢察機關在此問題上無疑是保守的，而當最高人民檢察院成立案件管理辦公室，自上而下推動案件集中管理工作，一切都水到渠成了。正是最高人民檢察院對檢察業務管理模式的頂層設計和自上而下的推動直接促成了北京檢察業務集中管理模式的徹底變革，而這種變革因其順應了北京檢察業務工作自身發展的內在需要而具有堅實的現實基礎。案件管理機制改革是檢察工作機制中最具革命意義的改革，最高人民檢察院從機構設立、制度建設、信息化應用等不同層面對案件集中管理工作進行了系統規劃、統籌推進、全面部署，這些都無疑加速了包括北京在內的全國檢察機關業務集中管理模式變革的進度。

（三）社會因素為其變革的外部原因

改革開放30多年來，人民群眾民主意識、權利意識普遍增強，對公平正義的關注和期待越發強烈，正如我們國家許多改革是由問題倒逼出來的，檢察機關如何回應社會關注，進行改革，解決自身存在的問題，實現司法公正，也是由問題倒逼出來的。司法工作出問題從根源上說是司法機關權力配置不當或行使不當導致的。[2]如何科學配置檢察權，完善檢察權運行機制，已經成為檢察機關實現更高水平發展必須解決的問題。檢察改革已進入深水期，單純對原有辦案手段和管理方式進行改進而不觸及深層次的體制機制問題，已無法根除弊端、解決問題，也就無法從根本上滿足人民群眾的司法需求，改革司法體制機制是實現司法公正的重要和關鍵一環，檢察業務集中管理模式變革僅是其中一項內容。

三、北京檢察業務集中管理模式變革之性質剖析

北京檢察業務集中管理模式變革的實質是對檢察權的二次分解和重新配置，是對檢察權運行模式的重構。

（一）業務監督職能化

檢察職權配置狹義是指檢察權二次分解并在內設機構之間進行權力再分配，而在職權配置中對職權的行使設置必要的監督制約機制是職權配置題中應有之義。[3]我國檢察機關自恢復重建以來已經自上而下形成了獨立的比較完整的業務組織機構體系，但長期以來卻沒有對業務機構配置問題進行充分的研究。[4]檢察機關以往配置業務機構時僅注重檢察權橫向的二次分解，而較少考慮檢察權縱向運行過程中決策權、執行權、監督權的合理配置問題，而如何在檢察權二次分解過程中從縱向緯度合理配置決策權、執行權、監督權理應是檢察改革的一個重要思考維度，而以往在配置業務機構時沒有考慮將業務監督權獨立配置，而是將其配置給辦案主體，而獨立性是監督權的本質屬性，監督的有效性、權威性、公正性無不要求監督權的獨立性。[5]組織機構設置問題始終是檢察改革的一項重要內容，組織機構改革是司法改革發展到一定階段必然會觸及的問題。檢察改革要想徹底革除積弊，必然觸及檢察權重新配置問題，必然要改變原有的檢察權運行模式，也必然最終通過組織機構變革來體現改革成果。組織機構的存在是檢察權二次分解后細化的檢察職能存在的重要標志，也是該細化權力合法性、合理性、權威性的體現。換言之，組織機構的存在是某項具體檢察職能存在并有效實現的組織載體。2011年最高人民檢察院案件管理辦公室的成立，實現辦案主體與監督主體的分離，標志著業務監督權的獨立和職能化，這無疑是對檢察權運行機制的重大調整，監督權與辦案權分離，使案件管理部門相對獨立地對執法辦案活動進行全面全程動態監督，以確保檢察權依法正確行使。

（二）輔助決策職能化

當前經濟社會快速發展，科技日新月異，知識更新快，信息海量，對信息的全面占有和有效利用是科學決策的前提。在現代社會，領導者不可能也不必要一切決策工作都靠自己，讓具有專門知識的參謀參與決策勢在必行，參謀“多謀”，領導“善斷”，領導應把注意力更多放在關照全局、發現問題上。檢察機關自恢復重建以來，職能不斷擴展，案件數量和人員數量持續上升，案件辦理難度加大，伴隨而生的是海量數據和信息，如沒有專門機構的參謀輔助，檢察長和檢委會將無法及時掌握業務信息，更難以對其進行有效分析，進而進行科學決策。成立專門的案件管理機構，打破了原有的條線管理模式下各業務部門的信息壁壘，其借助信息化手段全面掌握業務數據和信息，對數據信息進行深度分析，實現對各項業務的統籌管理，為領導決策提供支持，標志著檢察業務領域參謀輔助決策職能的定型化。

（三）檢務公開職能化

檢察改革乃至整個司法改革的根本動因是解決司法機關工作與社會發展需要、與黨和人民的期望、與依法治國的要求不相適應的問題。[6]隨著人民群眾權利意識、監督意識的逐漸增強，與之對應的是檢察機關的組織任務也發生深刻的變化，由過去片面強調懲罰犯罪，到與保護人權并重，由過去片面注重結果、注重實體公平，到實體與程序、公平與效率兼顧，而與之伴生的必然是檢察職能也隨著發生調整和變化。檢務公開最初僅作為抽象的工作原則在各項檢察工作中貫徹，而隨著形勢發展的需要，為了保障人權，強化外部監督，檢務公開職能逐漸被強化。隨著大量業務信息納入檢務公開范圍，檢務公開工作逐漸走向常態化，其逐漸成為一項具體檢察職能。而組織職能變化必然伴隨著機構的調整，以使新增的職能有相應的機構履行，檢務公開職能的強化是與案件集中管理模式的變革同步發生的。專門案件管理機構的成立，其監督、管理、參謀的職能定位必然要求其全面掌握業務信息，將業務信息公開職能賦予其是科學合理的，是符合效益原則的。因此，檢務公開職能化既強化了對檢察權的外部監督，也促使檢察職能的內部調整，其從內外兩方面變革了檢察權的運行模式，而案件管理機構是檢務公開職能的具體承擔者和實施者。

注釋：

[1]北京市地方志編纂委員會編著：《北京志·政法卷·檢察志》，北京出版社2007年版，第68-71頁。

[2]張智輝：《檢察改革要以檢察職權優化配置為核心》，載《河南社會科學》2011年第3期。

[3]同[2]。

[4]王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第434頁。

[5]李小勇：《論監督權的獨立性》，載《中共福建省委黨校學報》2006年第5期。

[6]同[2]。