修文縣失地農民權益保障探究

張海濤　楊啟剛

一、問題

（一）在征地和補償問題上矛盾突出

一是宣傳不到位。根據修文縣土地征收工作流程，土地征收前，要發布擬征收土地預公告。公告要切實落實到被征收土地所在地的村、組和農戶，告知被征地村委會和農戶擬征地的用途、位置、補償標準和安置途徑及相關規定。目前政府主要通過兩種方式告知被征地的農民，一是公告告知，公告告知雖然張貼于顯要位置，但是有部分農民并不留意，由于自然條件和人為原因公告會被損壞或者毀滅，致使很多村民不能及時知悉征地拆遷的相關信息及政策；二是召開修文縣工程征地宣傳動員會，將村干部、村民召集起來開會宣傳政策，但由于時間短暫、工作人員少農民多，對于農民的困惑不能做到——解答，使很多農民未能對征地信息充分了解，所以在征地拆遷實施過程中容易產生矛盾。以桃源河水庫工程來說，由于宣傳不到位，當地村民對相關政策和規定沒有充分了解，致使在征地實物調查結果一榜公布后158戶農民上訪。另外，征地工作組在一些時候主要是依靠村干部來傳達政策信息，由于村干部工作的隨意性，未必能及時有效地把信息全面地傳達到涉及征地的農戶家。由于信息或者信息片段缺失，農民沒有充分知悉征地拆遷政策，容易誤解。

二是工作欠嚴謹。根據修文縣土地征收流程，擬征收土地預公告發布后，國土資源部門確定時間并通知村組干部和被征地農戶到場，對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地村委會、農戶和地上附著物產權人共同確認。即在征地調查的時候，需要三方人在場（項目征地組成員、村干部、農戶需在場）。但在實際操作中，往往只有項目征地組成員在場調查。這樣導致的后果是農民對調查公示的內容不認可。例如在修文縣桃源水庫工程征地實物指標調查工作組一榜公示后，群眾來訪的158件案件中，90%以上的都是錯記土地面積、漏數林木棵樹等問題。現實中也存在個別村民為了多領取賠償款，自己在征地組調查后偷栽果樹到土地中，但如果征地工作人員在調查測量時把農戶叫到現場確認，這種現象就極少出現。

三是信息公開不透明。部分工作人員在征地工作過程中意識上對農民存在偏見，害怕在征地時農民漫天要價，所以在與農民溝通賠償款時藏著掖著。農民作為弱勢群體，擔心賠償款不夠公平，又沒有得到詳細真實的公開信息，容易對政府產生不信任感，從而會與征地人員反復地談價格和條件。

（二）失地農民社會保障制度不健全

一是養老保障方面問題突出。由于農村基本實現了合作醫療，看病難、看病貴的情況得到了一定的改善，但是養老保險方面卻存在一系列的問題，根據《關于被征地農民社會養老保險的意見》規定：“被征地農民參加社會養老保險的費用由個人和政府共同承擔。個人承擔部分在征地時采取一次性補繳的辦法繳清，費用從土地補償費或安置補助費中抵繳。土地補償費或安置補助費不足以抵繳時，由個人在參保繳費時予以補足。由于需要一次性補繳養老保險費，有部分農民由于征地款數額有限，補繳養老保險后手中的錢所剩無幾，無法應對突發事件。另外，有一部分交養老保險費的人群在四五十歲左右，對養老保險政策認識不夠充分，認為補繳養老保險費后，需要等到60歲以后才能領養老金不能馬上得到收益不合算，使村民繳納養老保險的積極性減弱。

二是失地農民就業難。目前修文縣的失地農民中，年輕人員大多已在外地或者本地的廠礦企業打工。就業困難失地農民主要是年齡45歲以上的農民，由于受教育較少、基本沒有一技之長，長期靠在土地上勞作生存，年齡較大等原因不受用人單位歡迎，多數人不能找到合適穩定的工作，以后的生活極不穩定。還有一部分失地農民對工資和工作環境不滿意，認為工資低，不習慣被約束，于是從事簡單的零工或者走自主創業之路。根據抽樣調查，從事簡單零工的人員雖然計件工資較多，但是不能保證長期有工作，收入不穩定，且大多是獨立工作無法融入群體；自主創業人員大多從事食品加工零售、運輸、服裝銷售、建筑裝飾材料銷售、餐飲等，無獨立門面承擔租金較少者的收入相對穩定，有獨立門面租金承擔較多者在營業一年左右60%以上難以為繼，究其原因是對市場的認識不足，對所從事行業缺乏客觀準確的分析，創業全憑一腔熱情。綜合看來，對失地農民的就業指導應該分類分析，采取不同方式方法促進就業。

二、對策

（一）統籌兼顧做好群眾工作

一是全方位、多角度加強宣傳。宣傳教育要充分尊重人民群眾“主人翁”地位，要把思想工作做在前、做上門、做到家，要尊重民意、廣泛征求村民的意見，切實保障農民的知情權，為征地工作奠定良好的思想基礎。除了做動員會，在媒體、宣傳欄、動員會議上宣傳外，為了更好地了解被征地村民的訴求，要挨家挨戶地進行走訪，將擬征收的土地用途、范圍、征收的賠償標準、安置補償等政策給農民講清楚，對村民提出的問題及時解答，把補償問題無彈性地說全、說細，對遇到的難題歸納后交上級部門研討解決。要及時公開工作進度、拆遷補償標準，消除村民的疑慮。在陽明文化園區拆遷中，修文縣陽明文化園項目指揮部綜合辦公室編印了《修文縣陽明文化園項目指揮部宣傳手冊》，將地上附著物征收補償安置方案、征地統一年產值補償標準、促進失地農民就業指導意見、征地后的生存問題的保障措施、被征地農民社會養老保險等相關方面的規定都寫入宣傳冊，這些資料內容齊全，涉及面較廣，規定細致，滿足了被征地農民的信息需求，及時準確地傳達了政府的信息。

二是科學、細致地做好各項工作。一要加強對涉及征地拆遷人員的培訓和督導，組織工作人員學習領會國家、省、市土地征收和房屋拆遷方面的法律法規，熟練掌握土地房屋的丈量、登記、勘驗等具體方法；聘請富有征地經驗的同志與培訓人員分享交流體會，分析征地拆遷中遇到的困難和問題：學習國家、省、市各大會議的精神理念，充分樹立“服務為民”思想意識，立足本職工作的同時，要強化換位思考，從方便群眾的角度出發，改善工作方法，最大限度地保障被征地群眾的合法權益。二要在拆遷工作中搭建能被村們充分認可的工作組隊伍。因為在城市周邊大多數土地屬于不規則的圖形，而每一分一厘都與農民的利益息息相關，實地調查、丈量的數據關系到賠償補償，極為重要。由于修文縣的房屋土地丈量等工作，不是由政府工作人員完成，而是請拆遷公司介入測量的，當地村民對此存在爭議，容易引起糾紛，所以在組織征地測量隊伍時，配備了國土部門的工作人員、用地單位的人員、農民信任的村干部以及被征地的農民參加。這樣既可及時解決有爭議的問題，又可避免工作人員營私舞弊。

（二）建立健全失地農民各項生活保障制度

一是健全社會保障制度。應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府在土地收益中留出一塊，有條件的集體經濟組織出資補貼一點作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理。

二是促進就業，保障生活質量。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。首先，要對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓，以職業技術教育為主，加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，建立健全多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系，提高失地農民轉崗再就業能力。其次，按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。再次，要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業，推行就業優惠政策，創新再就業機制，幫助失地農民創業發展。還可與征地項目上的工程進行協商，企業招工崗位優先考慮失地農民，扎佐工業園區的貴鋼、黔輪胎廠等，可將一些技術含量不高的工作優先考慮給失地農民，確保其能有經濟來源。

（三）建立健全合理的征地補償和利益分享機制

一是尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民問題的關鍵。應充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際，以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，堅持市場化方向，將現行補償標準提高。修文縣在征地過程中，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將征收土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，實行統一的補償標準，實現了國家、市場征占主體和農民利益相結合。

二是加快產權制度創新，允許股權自由轉讓，促進資本的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，建立股份合作經濟組織，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地連在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展，為失地農民提供就業和生活保障。