關于民族區域自治與中國邊疆治理的思考

[摘要]我國大陸地區數萬公里的陸地邊疆的治理繞不開民族區域自治。在國家建制及民族理論上，中國共產黨歷經了從“民族自決”到“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后確定“民族區域自治”的過程。然而，民族區域自治在實踐過程中遇到了一系列問題，如“自治權利”有哪些內容，該如何行使等。盡管如此，民族區域自治已確定是“國家的基本政治制度”，邊疆治理必須在此框架上開展。我國各邊疆地區存在種種差異、發展不平衡，但邊疆治理需要統一，應避免差別。民族自治區的“自治權利”的實現不能簡化為“機關民族化”及“黨員民族化”，畢竟漢族與少數民族是相互依存的。邊疆治理需積極地、變通地發展經濟，縮小甚至消除差距，化邊區為內地，邊疆才能長治久安。

[關鍵詞]民族區域自治；邊疆治理；制度設計

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2014）03-0027-06

基金項目：本文系國家社科基金項目“川滇藏區民主改革研究”（項目編號：11BDJ001）的階段性成果。

作者簡介：秦和平（1952-），男，西南民族大學西南民族研究院教授、博士生導師，研究方向：民族史。四川 成都610041

關于邊疆事務及邊疆治理理論中，最重要的是制度建設，從制度建構或制度管理上著手，方能長治久安。制度決定措施，措施涉及治理，治理確保穩定。目前，我國的絕大部分陸地邊疆是民族自治區、自治州或自治縣，因而我國邊疆地區的治理及相關理論設計必須正視民族區域自治制度，在這制度之下做足“文章”。

此外，邊疆治理也有歷史的承襲性，鑒往以知來，故在闡述制度建設之前，還得先從清代及民國政府的邊疆治理說起。

一、清季、民國邊疆地區治理概況

鴉片戰爭以前，除與俄國訂立《尼布楚條約》劃定外興安嶺等地的邊界線外，清政府與其他鄰國的陸地邊疆多以傳統習慣邊界線來確定。由于沒有國際條約的確認，習慣邊界線往往因國力的強弱呈現或“張”或“縮”的現象，變化不定。

近代以來，殖民國家窺視中國邊疆。俄國依仗強勢，強迫清政府訂立《愛琿條約》、《中俄北京條約》等，攫取原傳統邊界線內側我國的大量土地。19世紀后期，清政府先后與英、法等國訂立約章，用條約形式劃分了陸地邊界線①，希望有條約約束，能避免國土被侵噬。不過，當時即使訂立了國際條約，確定了邊界線，但列強仍玩弄各種花招，侵噬不已。如1897年2月，英國藉口1895年6月中法兩國《續議界務專條附章》中涉及所謂“江洪”的劃分問題②，強迫清政府訂立《續議緬甸條約附款》，改變了已議結滇緬部分邊界的走向，將已經劃定是中國土地的“科干”（今緬甸果敢地區）歸入了緬甸殖民地③。

在強敵環視、侵噬不已的情部下，改革傳統的治理方式，實施直接統治，防止侵略，勢在必行。19世紀末，清政府先后改變了臺灣、西北及東北等地的管理體制，建立行省，任命臺灣、新疆巡撫和東三省總督；在西藏亞東開關設埠，特設靖西廳，隸屬四川省管理，該廳同知由四川總督揀任。20世紀初，朝廷支持川滇邊務大臣趙爾豐在川邊地區（今四川甘孜及西藏昌都等地）、駐藏大臣聯豫在西藏地區、駐庫倫大臣三多在外蒙古地區（烏里雅蘇臺）開展“新政”，增派軍隊，加強力量，改土歸流，擬建行省（如西康省），并改造基層社會，借向民眾宣傳“大皇帝”、朝廷等國家觀念，形成并強化認同意識，從制度上維護統一。

然而，當這些措施尚在實施時，辛亥革命突然爆發，清朝被推翻，代之而起的是民國政府及國民政府。新興政權雖然制定了相關法律，政府領導人也強調國家的統一，并在《臨時約法》中規定：“中華民國領土，為二十二行省，內外蒙古、西藏、青海。”《中華民國憲法》也強調：“中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。”其間，國民政府還在青海、寧夏等地建立行省，實施直接統治；在部分邊區設立過渡型政區，建立設治局或政治指導區，替代土司頭人，從建立健全政治制度入手，保證對邊疆地區的控制。

受環境的影響加上制度孱弱，社會局勢尚待穩定、政府力量尚需加強，制度建設有待完善，北洋政府及國民政府對邊地的控制有些力不從心，更談不上治理。在他國的策動或慫恿下，個別邊地或公開“獨立”（如外蒙古），或并入他國（如唐努烏梁海、科布多等地），國土日削，邊地危機嚴重。

1949年10月，中華人民共和國建立，人民解放軍進駐各邊疆地區，實現了對國土的占領，粉碎了列強圖謀蠶食鯨吞的妄想。

當然，我們也清楚看到，目前我國大陸地區，從遼寧鴨綠江口起到廣西北倫河口止，逶迤數萬公里的陸地邊疆地區，基本是各少數民族的自治區、自治州或自治縣④。這樣的地理現狀使得我們在思考當前中國邊疆地區的治理及相關理論時，都繞不開民族區域自治。為此我們先從民族區域自治制度的建立及發展談起。

二、民族區域自治與邊疆地區的關系

（一）民族區域自治的由來

在國家建制及民族理論上，中國共產黨歷經了從“民族自決”到“民族自決”與“民族自治”混用，再到“民族自治”，最后確定了“民族區域自治”的過程。

1949年9月底，第一屆一次中國人民政治協商會議全體代表審議并通過《共同綱領》，該綱領起到臨時憲法的作用，指引新中國的政治建設及各項重要工作的開展。對我國的民族地區，《共同綱領》規定：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各民族自治機構。” 于是，“民族的區域自治”（簡稱“民族區域自治”）成為了新中國的政治制度之一。

需要說明的是，最初民族區域自治的建設主要針對邊疆地區，如1947年中共創建內蒙古自治區；1950年毛澤東對解放西藏工作規定兩個原則：區域自治、不吃地方。之所以要求“區域自治”，一方面是遵照《共同綱領》相關規定，另一方面亦是從當地實際出發，依據歷史慣例和中央政府統治方式的選擇。

1951年2月初，政務院會議指令各大行政區軍政委員會，要指導各地政府認真推行民族區域自治及民族民主聯合政府的政策和制度[1]（P1348）。接著，中央政治局會議決定，“認真在各少數民族中進行工作，推行區域自治和訓練少數民族自己的干部是兩項中心工作”[2]（P43）。這表明制度建設提上了民族地區的工作日程。

民族區域自治的創立，有歷史的繼承性，是中國共產黨關于民族理論及民族政策的具體落實。同時，民族區域自治更有時代的發展性，它“是民族自治與區域自治的正確結合，是經濟因素與政治因素的正確結合，不僅使聚居的民族能夠享受到自治權利，而且使雜居的民族也能夠享受到自治權利”[3]（P372-373）。周恩來總理對此積極闡述，認為“這樣的制度是史無前例的創舉”，指出這“自治”中包括民族自治及區域自治，是兩者的結合。然而，民族自治區域的“自治權利”有哪些內容，該如何行使呢？

（二）民族區域自治的“問題”

首先，對自治及自治權利的認識。從20世紀50年代初起，個別民族上層人士甚至一些民族干部認為民族聚居地就是該民族的地區，共產黨雖然實行了民族區域自治，規定了“自治權利”，但他們當家做不了主，“自治權利”是空的。如1956年7月，在中央政治局會議研究甘孜藏區、涼山彝區民主改革時，李維漢曾反映“民族自治地方的自治權利，有名無實或者名多實少，不能做主”[4]（P70）。其后，在一些重要場合，少數干部及上層人士也不同程度地提出類似要求⑤。因而，“自治權利”的范圍多大、有多少，如何行使，長期以來是民族自治地方的要求之一。

其次，受條件的限制或認識的不足，部分民族自治區從建立之初起，并沒有完全按照《共同綱領》中在少數民族的聚居區實行區域自治的這項限定。僅就自治區來說，除西藏地區、新疆地區外，內蒙古、廣西及寧夏三個自治區中的少數民族（蒙古族、壯族、回族）比例不高，前者約20%，后兩者均約30%⑥，均沒有達到少數民族聚居區的人口比例。甚至有部分自治地方，當地少數民族只占總人口的10%多。顯然，這些自治區少數民族比例與《共同綱領》要求聚居區的“聚居”規定未吻合。就是說，若按《共同綱領》規定來衡量，這些民族雜居區不能稱為少數民族的聚居區，它們作為民族自治區、自治州或自治縣，“名”、“實”如何做到相符？而且，隨著人口遷徙、勞動力的流動，個別自治地方的少數民族人口越來越少，被東部或大城市“稀釋”，并在這些地方的某些地點出現少數民族人口聚居的群落。如果按照《民族區域自治法》規定，在少數民族聚居的地方，要實行區域自治，那么，如何對待這些新的民族聚居地區呢？

再次，《民族區域自治實施綱要》（1952年）規定自治區內的各民族都享有平等權利，承認平等，但也要求“自治區的人民政府機關，應以實行區域自治的民族人員為主要成分組成之”⑦。就是說，在機關干部中，少數民族主要是實行區域自治的少數民族要占大多數，并擔任主要的領導。其實，如果該地區的“實行區域自治的民族”（以下簡稱“自治民族”）占了區內人口的大多數，政權建設、干部配置等則不成問題；反之，就變成了人口“少數”的民族來領導人口“多數”的民族。“少”管理“多”，這恐怕有問題，尤其是在邊疆民族地區。

當時，黨中央已認識到這些“問題”，前述周恩來總理強調我國的民族區域自治是民族自治與區域自治的結合、是經濟因素與政治因素的結合等指示即是對某些“問題”的回應。即“民族的區域自治”是區域自治，“民族”只是定語。因中國社會構成，我國少數民族分布情況是大雜居、小聚居，交錯雜居，因而民族自治區不是某個民族的地區，是眾多民族（少數民族和漢族）共同生活生產的區域，不能限定于某個特定的少數民族，區域要與民族相結合，包括生活在該區域的所有民族。

（三）民族區域自治的發展

如前文所述，民族區域自治載于《共同綱領》，成為國家的法定政策，“為中華人民共和國各民族現階段團結奮斗的總道路，各民族自治區人民管理本民族內部事務，須遵循此總道路前進”。之后，中央政治局及政務院均將民族區域自治列為民族工作之一，抓緊抓好。

1952年2月，政務院審議并通過《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》，8月中央政府委員會批準付諸實施，以指導民族區域自治的建設工作。該綱要從法規的角度強調各民族自治區是中國領土不可分割的一部分，各自治區政府是中央政府領導下的一級地方政權，并接受中央政府的領導。該綱要對“自治權利”作出了明確的規定，在經濟、財政、文化教育及文字等方面上有特別的要求，要求“各民族自治區自治機關須保障自治區內的各民族都享有民族平等權利”，保證自治區內的一切人民均享有《共同綱領》規定的各種權利等。但該綱要則規定政府機關要以“自治民族”人員為主要成分組成。

其后，受多次政治運動的干擾，《民族區域自治綱要》沒有得到全面貫徹。1981年8月，針對新疆個別地區發生騷亂、破壞穩定、影響團結，甚至極個別干部中出現消極甚至分裂言論，鄧小平在新疆考察期間，指出：

新疆的根本性問題是搞共和國還是搞自治區的問題，要把我國實行的民族區域自治制度用法律形式規定下來，要從法律上解決這個問題，要有民族區域自治法。⑧

應指出的是，鄧小平的這項指示不僅是針對新疆自治區的“問題”，而是泛指全國邊疆民族地區，他建議以立法形式，法律保障，用制度建設來維護國家統一、確保民族團結。

根據鄧小平的指示，中央決定進行民族自治區的制度建設。1982年11月，五屆全國人大第五次會議對《中華人民共和國憲法》進行修改或補充，民族區域自治是其中的重要內容之一。根據憲法等的規定，1984年5月第六屆二次全國人大會議審議通過《中華人民共和國民族區域自治法》。該法律確定民族區域自治是“國家的一項重要政治制度”，屬于我國政治體制的一部分，不可輕易改變；規定自治區、州及縣的行政官員由“自治民族”的公民擔任，強調“實行自治區主席、自治州州長、自治縣縣長負責制”⑨，即有職有權還姓“正”；要求自治機關所屬工作部門的干部中，要盡量配備實行區域自治的民族和其他少數民族⑩，等等。

2001年2月，第九屆全國人大常委會二十次會議對《民族區域自治法》加以修改，將民族區域自治制度提升到“國家的基本政治制度”的高度，與現行的人大制度、政協制度和基層民主制度相并列。此外，對前項法律中的某些經濟“自治”權利作了修改或補充，以順應時代的要求。

除制定相關法律，并適時修改，與時俱進外，我們也注意到，在實踐中，民族區域自治也處于發展及健全過程中。

從制度建構的層面上講，在1959年前，除西藏地區外，全國各民族自治地區的政治制度，已初步形成了統一的體制，即所謂“四大班子”（黨、政、人大和政協）和“四小班子”（組織、宣傳、公安及稅收）B11。1959年平息西藏上層發動的武裝叛亂后，國務院宣布解散西藏地方政府（噶廈），廢除西藏地區的舊制度，建立新型的行政體制及管理制度，與全國各地基本同一（只是西藏部分地方沒有設立人民政協）。還有，各自治區政府機關的工作人員（干部）也由過去“與人民群眾有聯系的領袖人物”（民族上層）與新型民族干部這兩部分的構成改變為共產黨培養的新型民族干部；對“各民族自治區的人民政府機關，應以實行區域自治的民族人員為主要成份組成之”規定作出了兩次修改，不再是政府機關中“主要成分”而規定“合理配置”B12。這樣，各自治區的組織構建及干部配置，均發生了變化，共產黨實現了領導，完成了制度及人事的統一。

盡管如此，我們在邊疆治理中還必須注意和高度重視民族區域自治制度，從治理理論的角度上研究相關問題。

三、邊疆治理必須正視民族區域自治

首先，民族區域自治已確定是“國家的基本政治制度”，無論認識邊疆治理或構建邊疆治理理論都繞不開它，必須在此框架上開展。我國的絕大多數邊疆地區是民族自治區、自治州或自治縣，應該也必須貫徹民族區域自治法。

不可否認，實行民族區域自治的初衷是維護那時尚處在“落后”、“貧窮”狀態下的少數民族的權益，避免受到“先進”民族的歧視或不公正待遇。解放后，經過數十年來的積極扶持、大力援助，更重要的是少數民族，尤其是聚居北方的各少數民族積極奮斗，發展迅速，與所謂“先進”民族差距縮小，甚至實現了趕超。然而，《民族區域自治法》以法律的形式承認了各民族間的差異，將民族區域自治升格為“國家的基本政治制度”。這意味著我國各少數民族是長期存在的，民族區域自治制度也是長期的、很難改變的，這也是研究邊疆治理無法回避的現實。治理邊疆地區的理論及政策還得以此為基礎做“文章”，即在堅持貫徹執行民族區域自治制度的前提下，探討如何有效治理邊疆地區、保持穩定、促進團結。

其次，盡管我國各邊疆地區存在種種差異及發展不平衡，但邊疆治理需要統一，避免差別，擯棄個性。

目前，我國民族區域自治及相關制度，既存在民族的差異與區域的差別；在同一自治區內，也有“自治民族”與非自治的少數民族、少數民族與漢族間的差別。差別意味彼此的待遇或要求有所不同。我們雖然廣泛宣傳“漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，少數民族相互離不開”（三個離不開），強調了民族團結、民族平等，但在邊疆地區各民族間又存在各種差別，如何在差別上有效地實現團結、實現統一，保持邊疆地區的穩定，需要認真思考。周恩來曾指出：民族區域自治是民族因素與區域因素的結合。就是說，在堅持民族區域自治上，必須正視兩者，既考慮民族因素，“自治民族”、非“自治”民族，人口較多的少數民族或人口少的少數民族（簡稱“特少民族”），注重民族權益等外，還得重視區域的因素，正確對待區域內的所有民族，做到地位的平等、權利的平等。

再者，如何看待及解決民族自治區的“自治權利”。

前面曾述，在“自治權利”、尤其是人事權上，過去曾有高層領導提出并實施“機關民族化”及“黨員民族化”等，還規定了具體的比例及實現期限，以實現少數民族當家作主，但強調“自治權”、實現“民族化”并不能達到預期的成效。畢竟“漢族離不開少數民族”是歷史形成的，已得到證明；反之，“少數民族離不開漢族”也是如此。

所謂“少數民族當家不做主”的說法，已在各民族地區的少數干部等中講了多年B13，在個別地點至今仍有反映，還能聽到“聲音”。于是，《民族區域自治法》（1984年、2001年）特別規定自治地方的主席、州長或縣長要“由實行區域自治的民族的公民擔任”，還特別強調實行主席、州長或縣長的負責制。這項規定突出這些自治地方的首長既能當家也要做主。

目前，各自治地方的區委、州委或縣委的書記，并非全由該“區域自治的民族”公民出任；當地若干重要部門的管理位置也如此。如何做到及體現當家作主呢？如果黨委書記等職務由他們擔任，又會怎樣呢？當然，在中央政府強有力的情況下，邊疆民族地區的這類“問題”或許不成為“問題”。反之，中央政府無力控制時，自治地方會不會淪為“自治民族”控制的地盤，所謂“自治權利”會不會濫用？屆時發生這些問題，該如何對待？祖國觀念、愛國主義及國民意識等的宣傳及教育必須加強，切實灌輸。

還有，發展經濟、促進交流，化“邊疆”為“內地”。

我國邊疆地區的少數民族多是跨境民族，與毗鄰國家的同族民眾有血緣紐帶，來往密切。在我國各級政府強而有力，能夠控制邊疆地區時，這些來往并不會構成威脅。否則，就會出現部分邊民外遷、邊地不穩等現象。如1958年滇西邊疆民族地區曾有大量民族群眾遷往境外就是典型B14，類似現象亦曾發生在新疆部分邊境地區。

鄧小平曾說，解決民族問題的基礎是經濟、是發展，自治權利中最重要者是財政權[5]。因而，當家作主應體現在經濟上，看來民族區域自治制度也應如此，受此制約的邊疆治理也要這樣。我們認為在研究邊疆治理新思路時，應依據現行的民族區域自治，充實民族區域自治制度，利用“自治權利”相關規定，積極地、變通地發展經濟，提高邊疆地區民眾的生活水平，縮小甚至消除差距，實現共同富裕；加強邊疆與內地的交流，化邊區為內地，邊疆才能長治久安。

注釋：

①當時，緬甸、越南等國分別被英、法等國侵占，成為其殖民地，故清朝與這些國家訂立邊界條約。相關條約規定，見王鐵崖編《中外舊約章匯編》（三聯書店，1957年）第1、2輯。另本文引用的條約，也取自該匯編。

②“江洪”指云南西雙版納地區。1894年3月，中英《續議滇緬界商務條款》第三條規定江洪（西雙版納）歸中國。1895年6月，中法《續議界務專條附章》第三條中規定“自南烏江發源處，界線順南烏江與南臘河并各支河中間之分水嶺，其西邊之漫乃、倚邦、易武、六大茶山等處歸中國，其東邊之猛烏、烏得、化邦哈當賀聯盟猛地各處歸越南”。當時越南是法國的殖民地，故邊界劃分由法國出面。后法越南殖民地（印度支那殖民地）分解為越南、老撾及柬埔寨三國。猛烏、烏得等地今在老撾境內。因當時的猛烏、烏得視為江洪的范圍，英人藉此指責清政府違反約定，要求再分滇緬邊界，將已劃入中國的科干（果敢）割去。

③關于這個問題，參見并比對《續議滇緬界商條條約》第三款與《續議緬甸條約附款》第三條的相關規定。

④我們的陸地邊疆地區，除黑龍江、遼寧、吉林及云南四省外，其他省區均為民族自治區。但在吉林、云南及遼寧三省邊地，基本是民族自治州或自治縣；僅有黑龍江邊地，民族自治地區較少。

⑤如在1962年7月中央統戰部組織召開的民族工作會議，就有民族干部或上層有所要求。關于這個問題，參見《中共中央批轉〈關于民族工作會議的報告〉》（《建國以來重要文獻選編》第15冊）有關部分。

⑥內蒙古自治區創建在1947年，早在《共同綱領》制訂，其創建原因有所不同。廣西壯族自治區和寧夏回族自治區創建于1958年，應受《共同綱領》或《憲法》的約束，但該區的壯民或回民卻占當地總人口較小的比例。原因何在？關于這個問題，參見周恩來《民族區域自治有利于民族團結和共同進步》（《周恩來統一戰線文選》）相關部分。

⑦《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》第12條。該條的全文是“各民族自治區的人民政府機關，應以實行區域自治的民族人員為主要成分組成之；同時應包括自治區內適當數量的其他少數民族和漢族的人員。”

⑧鄧小平《新疆穩定是大局，選拔干部是關鍵》，中央文獻研究室等編《新疆工作文獻選編》，中央文獻出版社，2010年，第252頁。鄧小平講的“共和國”指聯邦制內的共和國。因此他又說“新疆的根本問題，是共和國還是自治區。我們和蘇聯不同，憲法要肯定”（編寫組《王震傳》（人民出版社2008年）第604頁）。“憲法要肯定”，指1954年憲法中規定的民族區域自治制度。

⑨《中華人民共和國民族區域自治法》（1984年）第十八條，2001年修改后的《民族區域自治法》亦保持這條規定。

⑩《中華人民共和國民族區域自治法》（1984年）第十九條，2001年修改后的《民族區域自治法》對該條規定中“要盡量配備”改為“應當合理配備”。

B11《民族區域自治實施綱要》規定“按照國家統一的軍事制度，得組織本自治區的公安部隊和民兵”（第22條）。《民族區域自治法》（1984年、2001年）修改為“依照國家的軍事制度和當地的實際需要，經國務院批準，可以組織本地方維護社會治安的公安部隊”（第24條）。

B12如《民族區域自治法》（1984年）第十七條規定“自治區、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，要盡量配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員”。2001年《民族區域自治法》第十七將“盡量配備”改為“合理配置”。

B131956年中央開展第二次民族政策大檢查的內容之一，就是反對“大漢族主義”，讓少數民族真正當家作主。

B14據《云南民族工作四十年》（云南民族出版社，1994年，上冊，第190頁）記載：僅1958年9月至11月間，邊疆23個縣有11萬余名邊民外流，“生產陷于停頓，邊境動蕩不穩”。

參考文獻：

[1]中共中央統一戰線工作部.統戰政策文件匯編（第3冊）[G]，1958.

[2]中央文獻研究室.建國以來重要文獻選編（第2冊）[G].北京：中央文獻出版社，1992.

[3]周恩來.周恩來統一戰線文選[G].北京：人民出版社，1984.

[4]毛澤東.在聽取甘孜、涼山兩個自治州改革和平亂問題匯報時的談話[G]// 中共中央文獻研究室，中共西藏自治區委員會.西藏工作文獻選編.中央文獻出版社，2005.

[5]鄧小平.解決民族問題的基礎是經濟[G]//中央文獻研究室、新疆維吾爾自治區黨委.新疆工作文獻選編（1949-2010）.北京：中央文獻出版社，2010.