政府文化職能視野下的文化體制改革

唐正繁

自黨的十六大特別是2003年的全國文化體制改革試點工作會議以來，我國文化體制改革已取得顯著成效，政府文化職能也在改革中逐漸轉變。同時，與發達國家相比，我國在文化生產力和文化競爭力方面都存在相當大的差距，文化產業的發展還處于相對落后的狀態，而這與我國的文化體制尚未改革調整到位，政府文化職能轉變并未完全實現有著密切關系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出進一步深化文化體制改革，推進文化體制機制創新。目前，無論是文化體制改革，還是推動文化創新和發展文化產業，都離不開政府文化職能的轉變。文化體制改革中政府文化職能的轉變表現在管理觀念、管理職責和管理方式等各個方面，其根本的立足點在于建立符合國情的服務型政府的現實要求，不斷滿足社會公眾的精神文化需要。

一、文化體制改革與轉變政府文化職能

政府職能在文化領域內的體現是政府的文化職能，文化職能是政府職能體系中的基本職能。政府的文化職能是指文化管理機構依法對新聞出版、廣播影視、文學藝術等社會文化事業和文化產業的管理。實際上，我國文化體制改革的歷程也是政府文化職能轉變的過程，政府職能轉變與文化體制改革之間具有內在的相關性。

1.政府文化職能轉變有利于推進文化體制改革目標的實現。我國文化體制改革的目標，是完善宏觀文化管理體制，建立富有效率的文化生產和服務機制，形成多元參與的文化產業格局，以及開放競爭的現代文化市場。實現文化體制改革的上述目標有賴于政府文化職能的轉變。一方面，政府文化職能重心的轉變能夠解放文化生產力，滿足社會文化服務需要；另一方面，政府文化職能方式的轉變能夠推動文化管理體制的創新與完善。政府文化職能方式的轉變，要求始終堅持“精簡、統一、高效、透明”的原則，積極運用經濟手段和法律手段予以調整與規范，既有助于提升政府文化管理的水平，也有助于增進我國文化體制的創新。

2.文化體制改革規定現階段政府文化職能轉變的方向。改革開放以來，市場經濟體制逐步替代計劃經濟體制，隨著改革進程的推進文化產業興起。當前，在全國各地紛紛提出加快文化產業發展的背景下，只有深化文化體制改革，才能整合資源，加快發展，真正將資源優勢轉化為產業優勢。據此，文化體制改革規定了政府文化職能轉變的方向，即文化資源開發、配置和整合，應堅持市場導向，充分發揮政府宏觀調控下市場對文化資源配置的決定作用，利用市場化手段促進文化資源的優化整合。

3.政府文化職能轉變和文化體制改革統一于構建服務型政府的現實要求。構建服務型政府是實現全面建設小康社會目標的內在要求，其主要內容在于逐步完善現有的社會公共服務體系，增進社會成員的公共利益和滿足社會成員的公共需求。政府在整個社會公共服務體系中占據主導地位、承擔主要責任，而在文化領域就要求轉變政府文化職能，即強化政府的文化的公共服務職能。同時，文化體制作為社會公共服務體系不可或缺的組成部分，以保障社會成員的文化權利為價值準則，以滿足社會公眾的文化需求為目標導向，面向社會公眾提供高效優質的文化產品和服務。顯然，我國文化體制改革與服務型政府建設在內容上是一致而吻合的，推進文化體制改革已然成為服務型政府建設的切入點與著力點。由此，政府文化職能轉變和文化體制改革在構建服務型政府的過程中實現了有機的統一。

二、政府文化管理的觀念更新

觀念影響行動和結果，因此管理思想和觀念的更新是管理創新的前提。當前，轉變政府文化職能，建設服務型政府同樣離不開觀念更新。政府文化管理觀念更新主要包括四個方面：

1.樹立有限行政管理觀念。現代政府是一個權力有限的政府。當前，我國在新的社會轉型期中建設服務型政府是其主要內容，而服務型政府奉行有限政府理念。因此，我們要變全能行政管理觀念為有限行政管理觀念。轉變政府文化職能，要樹立有限政府觀念，政府在文化管理中不能代表市場規律，政府的角色定位是進行宏觀調控，彌補、糾正市場和社會的功能缺陷，而不是政府對文化建設和管理的大包大攬。認識到政府文化管理的有限性，就能給政府文化管理廓清思路，從而轉變政府文化職能和管理方式。

2.樹立政府文化服務的觀念。轉變政府文化職能要牢固樹立政府文化服務的觀念。一方面，將文化服務的觀念貫穿于政府管理行為的各個環節中，需要立足于政府部門本身，將面向社會成員提供文化服務的觀念貫穿于政策議程、績效考核和財政投入等各個環節之中，以更好地符合服務型政府建設的核心要求：另一方面，將文化服務的觀念擴及整個文化體制中，使以政府為中心的理念轉變所產生的乘數效應，能夠帶動公益性文化事業的完善以及經營性文化產業的增值。歸結為一點，樹立政府文化服務意識的關鍵在于實現由傳統政府本位向以人為本轉變。政府在文化管理過程中，應問需于民，主動了解人民群眾文化需求方面的信息與水平；應問計于民，充分發揮社會力量在文化體制建設中的有益功能：還應負責于民，自覺接受人民群眾的監督并不斷提升人民享受文化服務的滿意度。

3.樹立依法行政管理觀念。依法行政是各級人民政府嚴格依照法律的規定推行公共行政并采取有效措施保證法律實施的活動。依法行政管理是現代公共行政管理的本質要求。政府文化管理人員必須變人治行政管理觀念為依法行政管理觀念，在行政管理活動中樹立文化管理守法意識。各級政府文化管理部門必須在法律規定的范圍內活動，文化管理活動的程序、條件必須符合法律規定，同時規范執法行為，提高執法水平，做好執法監督和執法檢查，避免主觀性和隨意性，防止行政權力的濫用。

4.樹立創新的文化管理觀念。創新是建設服務型政府“靈魂”，是文化體制改革和轉變政府文化職能的重中之重，也是文化可持續發展的必由之路。政府要在創新中完成文化職能轉變，并在職能轉變中創新。加快政府文化職能轉變，通過破除因循守舊的消極封閉文化管理觀念，樹立創新的觀念，對政府文化職能的思路、模式和舉措進行創新，以推動職能轉變進程。

三、轉變政府文化職能的主要路徑

所謂政府文化職能轉變，就是指國家行政機關在一定時期內對社會文化事業和文化產業管理的職責、作用、功能的轉換、變革和發展，包括管理職責、權能的改變，管理角色的轉換，管理手段、方法及模式的轉變等。現階段加快轉變政府文化職能主要有四條路徑：

1.廓清政府文化職能。新一輪改革，政府文化主管部門要準確卡位政府文化職能，并賦予整個政府文化管理體系以新的面貌和氣質。當前，政府文化職能中有幾項亟待廓清：一是構建公共文化服務體系。這既是實現文化服務的題中之意，也是體現“堅持以人民為中心的工作導向”，保障人民群眾的文化權益，落實政府公共服務職能的迫切要求；二是制定宏觀的具有可操作性的文化發展戰略。政府在制定文化發展戰略中，要注重文化發展戰略體系完備性，做到文化發展戰略體系制定的系統性、精細化和可操作性：三是文化發展信息與文化統計信息服務。當前，我國社會和文化團體對文化信息的需求正在急劇增加，政府決策也越來越需要信息支撐，這些科學數據、動態信息的提供對政府文化管理部門來說責無旁貸：四是推進文化管理立法進程。目前，我國的社會生活各領域，文化領域的立法即使不是最少也是較少的。所以，文化管理立法顯得尤為緊迫。文化的發展需要社會各個部門的通力合作，在這種情況下，部門規章、條例往往無法實現協調多個部門統一實現某一文化目標的作用，許多關系文化發展的外部環境單單就某一個文化管理部門來說，很難進行統一管理，在這種情況下，國家法律的制定就顯得尤其重要。

2.改革行政審批制度。當前，我國轉變政府文化職能的改革也要抓關鍵、抓突破口，這個關鍵和突破口就是行政審批制度改革，做到簡政放權。一是合理設定審批權力，清理審批事項和范圍。凡是市場能調節的，凡是法律和經濟政策能調節的，凡是社會中介組織可以管好的，凡是文化企業經營自主權范圍內的事項，政府便不應再審批，而必須放松對文化企業、文化商品的管制，節約使用行政審批，減少對資源的壟斷及資源的行政配置；二是對保留下來的審批事項，嚴格規范行政審批程序。必須以“簡化””公開”和“規范”為原則，加強審批程序控制和制度化管理；三是重新配置行政審批權力，主要是使審批權與檢查處罰權相對分離。未來的行政部門多數是審批權與檢查處罰權分離型的，有些行政部門綜合行使審批權，而有些行政部門則綜合行使檢查處罰權。一些傳統的既行使審批權又行使處罰權的行政部門將讓位于新型的行政部門。這種審批權與檢查處罰權之間強弱關系的變化是審批制度改革帶來的政府行為模式轉換的顯著標志。

3.明確政府文化管理職責。新一輪改革，轉變政府文化職能的目效率。一是進一步完善政府綜合文化行政責任主體。當前，要注重調整、合并和精簡的文化責任主體，以提高政府文化管理部門的工作效率和公共文化服務能力；二是政府文化管理部門由辦文化向管文化轉變。一方面，政府文化管理部門要從經辦文化事業中解脫出來，不再擔任文化產品或文化服務的單一直接供給主體，而是將這部分權限下放、轉移給經營性的文化企業。另一方面，政府文化管理部門把主要精力放到制定政策、做規劃、抓監管上來，轉到依法行政、社會管理和公共事務上來。理順政府文化主管部門與文化企事業單位的關系，真正實現政企分開、政事分開；三是培育和發展公共文化機構的行業組織。政府文化管理部門要培育公共文化機構的行業組織并促其健康發展，充分發揮行業協會的自組織功能，提高對整個行業的管理和服務水平。著市場經濟的不斷完善以及文化領域的多元化趨勢，轉變和增加政府文化管理手段勢在必行。新一輪改革，政府在文化管理中應綜合運用行政的、經濟的和法律的手段。一是文化管理的行政手段。文化管理行政手段的運用能夠直接、快速地對文化生產領域進行調節：二是文化管理的經濟手段。文化管理的經濟手段是按照文化生產經營規律和經濟規律的要求，以物質利益為動力，充分發揮價值規律對文化生產和流通的調節作用調控市場，促進文化資源的優化整合：三是文化管理的法律手段。政府文化管理部門運用法律的手段引導企業的生產經營活動。同時，通過行政手段、經濟手段和法律手段的有機結合，能夠避免文化體制建設和文化產業發展中政府失靈所產生的不利影響。