新形勢下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑和保障機(jī)制研究

吳莉莉　呂閩　王園園

摘要在新形勢下，基于中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，探討了我國集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制和保障機(jī)制，分別提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的長期和短期路徑，并提出為規(guī)范我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，保障各方利益，政府應(yīng)提供法制建設(shè)、制度環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、改革稅制、社會(huì)監(jiān)督等方面的制度保障。

關(guān)鍵詞集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；長期路徑；短期路徑；保障機(jī)制

中圖分類號S28；F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2014）22-07618-03

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。《決定》賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，主要體現(xiàn)在保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等方面。《決定》進(jìn)一步擴(kuò)大了土地的權(quán)能，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了制度保障。許多學(xué)者關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了深入的研究，得出了豐富的成果，為土地流轉(zhuǎn)提供了理論保障。廣東、安徽、湖北等省先后出臺(tái)了全省性的規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定[1]，江蘇的“萬頃良田建設(shè)工程”、成渝全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的土地制度改革探索、天津的“宅基地?fù)Q房”等為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)能奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)[2]。

1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

1.1集體建設(shè)用地范圍和數(shù)量集體建設(shè)用地主要包括3類：一是農(nóng)民集體所有、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，這類用地屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的范疇；二是農(nóng)村村民建設(shè)住宅用地，主要指宅基地；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等。《土地管理法》第63條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。實(shí)際上，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，許多集體建設(shè)用地，尤其是城市近郊的建設(shè)用地，包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的市場流轉(zhuǎn)需求量非常大，其流轉(zhuǎn)趨勢不可阻擋。

第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示[3]，截止到2009年12月31日，城鎮(zhèn)村及工礦用地為2 873.9萬hm2。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013》截止到2008年的數(shù)據(jù)，除去不會(huì)輕易改變用途和發(fā)生流通的交通和水利設(shè)施用地，2008年我國其他建設(shè)用地總量約為2 691.6萬hm2。集體建設(shè)用地是其中的主要組成部分，其總量約1 938萬hm2，其中，農(nóng)民宅基地約1 077萬hm2，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施，公益事業(yè)用地約646萬hm2，單位和個(gè)人用于生產(chǎn)和經(jīng)營的集體建設(shè)用地約215萬hm2?！笆晃濉逼陂g，全國共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地220萬hm2[4]，年均44萬hm2?！笆濉蹦?shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地比2010年降低30%的目標(biāo)，按照目前的GDP增速，“十二五”末實(shí)現(xiàn)年均新增建設(shè)用地與2010年基本持平。如果僅農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這部分的量，可以滿足未來5年的用地需求。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的有關(guān)調(diào)查和估算，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的土地存量相當(dāng)于我國每年新增用地將近10倍的規(guī)模[5]。由此可見，如果將來逐步將宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，則這部分建設(shè)用地可以滿足今后較長時(shí)期的用地需求。但是個(gè)別省份建設(shè)用地需求缺口較大，而且耕地后備資源匱乏、占補(bǔ)平衡難度大，因此要區(qū)別對待，不能一概而論。

1.2集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀目前我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)仍處于公開流轉(zhuǎn)與隱形流轉(zhuǎn)并存、隱形流轉(zhuǎn)為主的階段[6]。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)，呈現(xiàn)一定的地區(qū)差異，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流轉(zhuǎn)規(guī)模大，流轉(zhuǎn)形式多。另外，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還存在土地產(chǎn)權(quán)不明晰[7]、法律法規(guī)建設(shè)滯后[8]、流轉(zhuǎn)市場體系不健全、配套制度不完善、流轉(zhuǎn)增值收益分配不合理等問題，尤其是流轉(zhuǎn)增值收益的分配是整個(gè)流轉(zhuǎn)的核心所在，《農(nóng)村綠皮書》表明，2012年農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入人均249元，對全年人均收入貢獻(xiàn)僅為2.2%，其中轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)收入人均僅為47元[9]，土地增值收益中農(nóng)民所占比重很少。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，提高農(nóng)民的土地收益，是土地流轉(zhuǎn)的重中之重。

2集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的路徑

《決定》提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，加快生態(tài)文明制度建設(shè)等，面對新形勢、新要求，分別提出集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的長期和短期路徑。

2.1集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的長期路徑集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)表面上看是制度設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)，如《土地管理法》、《集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例》或其他法律法規(guī)，但其內(nèi)在是利益問題，即目前我國的體制機(jī)制沒有把利益格局協(xié)調(diào)好。從長期來看，我國全面深化改革，既要堅(jiān)持市場在資源配置中起決定性作用，又要更好地兼顧社會(huì)公平和共同富裕，改善人類生態(tài)環(huán)境。因此中央政府應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)稅體制、政績考核體制、土地制度和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)，力爭體制機(jī)制上設(shè)計(jì)得沒有土地食利者，相關(guān)部門和人員沒有動(dòng)力去侵占農(nóng)地或耕地，杜絕隱形流轉(zhuǎn)土地。