進退維谷

安德魯·斯彼得

在能源行業，中國政府正面臨錯綜復雜的挑戰。

一方面，政府須通過提高價格來控制能源消費，鼓勵企業放棄煤炭，轉而采用更為清潔的能源；另一方面，政府還要規避由于能源價格上漲而導致的經濟減速，以及由此引發的貧困人口生活負擔過重問題。

回顧過去30多年中國能源行業的改革，主要聚焦于以下三個方面：

第一，產品價格逐步上浮并部分放開：首先是煤炭，然后石油，最近是天然氣。實施這一舉措目的在于提高國內能源產量，而與這一改革方向相悖的是，面向最終用戶的能源產品價格卻一直由政府確定，且低于正常市場價格。

第二，產業結構改革。能源行業的上一次大規模調整是在1998年，范圍覆蓋煤炭、石油和電力等領域。經過此次改革，大型煤礦產權多由中央轉入省級政府手中；而中石油和中石化之間則進行了大量的資產置換，成為兩家垂直整合的石油天然氣公司。電力方面，1997年成立的國家電網公司于2002年被再度拆分成兩大電網和五大發電企業。

第三，吸引國際投資者進入國內能源行業。自20世紀80年代至今，國外資本可以持續發揮重要作用的領域，只有海上油氣勘探，其原因大都出于技術需求。而在陸上能源領域，不管是煤炭開采，油氣勘探還是發電，大規模國際資本都面臨種種限制，比如苛刻的投資條件、國有大型能源企業的絕對控制權，以及能源定價機制等。

2013年11月，中國共產黨召開了第十八屆三中全會，期間只提及將繼續深化國有能源企業和能源定價機制改革，同時力圖在經濟發展和環境保護之間取得平衡，并未明確能源行業將進行大規模改革。

近年來，三大能源產業（煤炭、電力和石油）中的大型國有企業不論在產品市場占有率，還是阻止新企業進入等方面，影響力都獲得大幅提升。之所以出現這一局面，主要是因為上述企業的低資本成本、寬裕的資金，以及政府力圖減小中小企業影響力的舉措等。

而在石油和天然氣行業，國有能源企業對市場的壟斷則最為顯著。中石油和中石化占據了最優質資源的開采權，以及全國大部分煉油廠、輸送管道和油田服務公司。為了打破這一局面，政府開始做出新的嘗試。比如在2012年12月召開的頁巖氣開采區塊第二輪拍賣中，國有油企并未獲得任何權益，相反政府卻向電力、煤炭和其他行業的公司售出18個開采區塊。但由于中標者在頁巖氣開采領域經驗有限，使得政府此舉的影響力大打折扣。

政府之所以不愿采取更為激烈的方式，主要原因在于國有石油公司和大型能源國企承擔著重要的政策職能。其中最為關鍵的，就是后者在能源定價方面的影響力。事實上，正是這些公司承擔著能源供應上下游價格倒置帶來的大部分損失。另外他們還被認為對國家能源安全發揮著重要作用，同時提供了大量就業崗位。

另一方面，在過去幾年中，政府已推出一系列舉措，比如實施排放權交易計劃，以推進清潔能源的使用；對能源產品采取階梯定價方式，從而讓耗能大戶支付更高費用，以及采用價格按日浮動的方式來緩解耗能高峰壓力。未來我們或將看到更多此類措施，以及持續提高天然氣和石油產品價格的種種新政。

目前，中國的煤炭和原油價格已與國際市場接軌，但其他能源產品卻仍由政府管控。這樣的做法固然可以控制通脹，達到特定的社會目的；但另一方面，卻不利于能效提升政策的施行，且無法對天然氣勘探開發形成有效激勵。

更為重要的是，由于煤炭相對于天然氣價格更為低廉，這使得前者更受企業青睞，從而導致越來越嚴重的空氣污染。