談農村土地流轉問題破解及穩妥推進

劉丹

土地是國家重要物質資源，對國民經濟生存發展至關重要。隨著近年來的土地開發利用，其重要性及問題日益突出，如何積極穩妥推進，對于促進農村經濟發展和城鎮化的健康有序開展，已引起政府部門的高度重視。

農業是國家穩固的根本，而土地是國家的經濟命脈，不可顛覆和動搖。我國農業發展滯后，機械化程度不高，要保證農產品產量和品質，對農業技術和土地嚴重依賴，今后必須走集約化和規模化經營之路。我國土地資源緊缺，近年來房地產業發展迅猛，其它產業發展也十分火爆，占用了大量良田，使本就稀缺的土地資源浪費嚴重。而為了農村經濟發展和農業結構調整，加快土地經營權流轉，實現農業新的跨躍和發展又是迫在眉睫。如何讓農村土地承包經營權順暢、有效地流轉起來，實現規?；洜I，已成為深化農村土地改革的主題。我國經濟欠發達地區的農村由于所處地域自然條件的制約、周邊經濟的欠發達性，欲通過促使農村土地承包經營權流轉而實現土地的規?；洜I，尚有諸多問題有待深入地思考、解決。

1 土地流轉的現狀

使農村土地承包經營權這一靜態權利，依據法律規定的流轉方式進行動態的配置，讓種地能手實現規?；洜I的夢想，讓更多的農民完成由“農民”到“市民”身份的轉換，似乎已成為當前“三農”問題癥結的破解之道。

1.1 經營權流轉比重偏低：與農民普遍認識到土地承包經營權可以進行流轉的現象形成對照的是，農村中實際進入流轉的土地數量很有限，不同縣區的具體情況也有較大差異，但不管哪種情況，各界人士理想中的規模性土地流轉景象在各地并不多見。

1.2 規模化經營發展遲緩：土地承包經營權流轉更多的是農戶獨立的個體行為，很少有多數農戶聯合起來的共同行為。因此，無論在土地流轉方式，還是土地流轉發育的規模上，土地承包經營權的流轉依然主要停留在自發的初始階段。

1.3 經營權流轉費偏低：采用反租倒包方式流轉土地的一般要向農戶支付流轉費，但費用額度大多相當于或略高于農戶自己經營土地的收益。

1.4 流轉意愿不強：土地承包經營權能否實現流轉的理想狀態，在很大程度上受到供給量和需求量兩方面的制約，而這兩方面無疑又與土地承包經營權人欲流轉的意愿和潛在的愿意耕種農地人的意愿有很大關聯?，F在沒有多少農民愿意耕種土地，但又不能放棄土地。

土地流轉是當前農村的熱議話題，流轉工作進行的好壞，直接影響著農村經濟的發展，關系到農村經濟改革發展和穩定大局，流轉工作不容忽視。

近年來，吉林省農村土地流轉呈現出形式逐漸多樣化、流轉效益明顯提高、流轉范圍逐漸拓寬等特點，但也存在流轉行為不規范、個別地方認識程度不高、流轉期限短、規模不夠大等一系列問題。應盡快建立有形的土地流轉市場，健全完善土地流轉機制，積極培育規模經營主體等，多管齊下充分釋放農村土地流轉活力，推動土地規模經營促進農村經濟發展。

2 農村土地流轉的特點

2009年，吉林省要求利用3年時間，建成覆蓋全省的農村土地承包經營權流轉市場服務體系。隨著試點工作的不斷開展和探索，縣鄉村三級服務組織為土地流轉雙方提供政策咨詢、信息發布、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務，農村土地流轉不斷朝著市場化、規范化方向發展。

農村土地流轉呈現出三大特點：

一是流轉形式多樣化。出現了轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種形式。有的縣鄉農業合作社逐步建立起來，通過轉讓、租賃等多種形式，集中經營土地，搞蔬菜規模化生產，建立了蔬菜大棚群、溫室群，產生了很好的示范效果。

二是流轉效益明顯提高。土地流轉價格由糧食直補前的每畝每年200多元，達到現在的400多元甚至更高。

三是流轉范圍拓寬。土地流轉從農戶間的自發流轉向組織化、有序化方向發展，范圍由原來的本村內進行，擴展到外村人或單位租賃經營，經營項目從種糧為主轉向發展優質高效種植業、養殖業，土地資源向經營大戶、家庭農場、農業龍頭企業、專業合作社聚集的喜人態勢和規模經營、產業化發展的現代農業特征。

3 影響農村土地規模經營的問題

盡管農村土地流轉出現了一些喜人成績，但當前仍然存在很多因素阻礙農村土地進一步規模化流轉。

個別地方對土地流轉認識不高，導致對這項工作投入力度不大，管理不到位，缺乏必要的引導和規范。

土地流轉服務中心發展還不平衡。一些地方服務中心建設已全面鋪開，一些卻還停留在一般性的規劃部署中，沒有取得實質性進展，還有的雖然建了服務中心，但在建設標準上仍有較大差距，服務內容也有待深化。

土地流轉行為不規范現象仍然普遍。目前農戶間的土地流轉大多為口頭協議，有的即使簽訂了書面合同，也對流轉雙方權利義務及違約責任等缺乏明確的約定，導致潛在糾紛隱患很多。此外，調查顯示，農村土地流轉的集聚程度仍然不高，經營面積在50畝以下的仍占規模經營耕地面積的大多數，其中20畝以下占了相當大的比例，難以適應現代農業規模化的要求。

當前吉林省農村土地流轉的期限普遍較短，規模也不夠大。調查發現，土地流轉合同期限5年以下的占較大比例，專業大戶、家庭農場、龍頭企業、農民專業合作社等規模經營主體還比較少，不利于集體經營和對土地的投入養護，影響土地產出率。土地流轉還缺乏有效的土地評估機制。有的地方土地流轉競相壓低租金，損害農民利益；有的出租方漫天要價，阻礙土地流轉。

農村社會保障缺位，非農就業渠道窄也在一定程度上阻礙了農村土地流轉。目前，農村除了“新農合”，基本沒有養老保險，由于農民大多無其他非農業技能，導致在非農領域就業渠道狹窄。在沒有其他社會保障的情況下，農民對土地仍有很強的依賴性，不敢輕易將土地流轉出去，制約了土地流轉的推進。

從需求方面看，當前農村土地流轉的動力不足。由于農業生產受自然風險影響較大，投資風險高，效益低。因此許多企業和經營業主不敢接包土地從事農業生產，這也制約了農村土地流轉。

4 土地流轉的制約因素

4.1 現行法律的限制性規定：法律視域中的土地承包經營權實際上只是一種限制的流通性權利。至于土地承包經營權以入股的方式進行流轉，現行法律不禁止農戶將土地承包經營權以入股的形式組織在一起，從事農業合作生產，但禁止將土地承包經營權量化為股份，投入到從事農業生產的工商企業或者公司。

4.2 社會環境與經濟條件的限制：農地承包經營權要真正呈現出流轉的理想態勢，還需要有利于其流轉的社會環境。一是要改善打工者始終是廉價勞動力的不利狀況，使他們消除后顧之憂。二是為打工者的子女就地解決上學問題，真正取消他們的高額借讀費。三是應明確和落實國家的種糧補貼是給予真正耕種土地的農民的補貼，而不是給只擁有土地承包經營權而并不真正耕種土地的人的補貼。四是對具有一定農地規模經營的農戶給予政策上的扶持和優惠，使其真正能從農地經營中得到實惠。對從事規模化經營的種地能手給予政策上的優惠和扶持，這也是促進農業由分散的農戶承包自然地走向農地規?；洜I、農業產業化發展的理想選擇和路徑。

4.3 農業的低產出制約了經營權的流轉：農村稅費改革之后，在一定程度上降低了經營農地的成本。但是，雖然糧食價格似乎有所上漲，然而卻呈現出了結構性不平衡。即使農產品價格有所上漲，也被農資等生產資料價格的上漲所抵消，農民很難真正得到實惠。由此觀之，國家的農業政策雖然調整的力度已經相當大，但農業作為一低收益產業的狀況很難有根本性改觀。

這種現象實際上揭示出一個問題，也較好地解釋了農村中占地多的人為什么不愿意交出土地，沒有分到土地的人寧愿外出打工也不愿意轉包別人的地。加之農村多以戶為農地經營單位，一個家庭中，有人留守經營農地，有人外出打工，這種組合的家庭便成為農村的主體。

5 流轉制約因素的破解

通觀農村農地承包經營權在流轉層面所存在的諸多問題及其成因，實際上交織著制度、社會、經濟和文化傳統、社會心理等多重因素的影響，而又通過土地承包經營權的供方和需方的流轉意愿表現出來，左右著農村土地流轉市場的發育和成長?，F行法律制度為促進土地承包經營權流轉已經進行了諸多具體制度的安排，即使設定了某些限制，這些限制也并非是阻礙土地承包經營權流轉的根本制約因素，換言之，要實現土地承包經營權流轉的理想狀態，關鍵在于構建、營造起這樣的配套制度和社會環境：既能使農村中有潛力、有能力的部分農民愿意長期放棄其在農村享有的土地承包經營權，又能使部分農民能從流轉得到的土地承包經營權的行使中獲得可觀的收益。

5.1 建立制度保障：健全相關制度，嚴厲打擊坑騙打工者的行為，同時解決打工者子女的就地上學問題，為打工者在外打工創造良好的社會環境，提高農地承包經營權流轉率。

5.2 建立社會保障：建立較好穩妥的社保制度，免除農民后顧之憂。對于在一定年限內自愿放棄農地承包經營權的打工者，使其通過獲得社會保障來彌補其一旦失業后無地耕種的損失，將促使其堅持打工的信念，割舍其對土地依賴。

5.3 提高種糧補貼：保障糧食的充足性是我國不可動搖的基本政策，種糧農民不可能指望從糧食市場機制的自行運作中獲得豐厚的種糧收益，而只能依靠政府提高種糧補貼。農民，特別是種糧大戶對國家糧食安全的貢獻舉足輕重，政府進一步提高種糧補貼，也算是對種糧農民的政策性損失予以補償。補貼應是種糧食補貼，誰種地，誰才有權獲得政府的補貼。應切實明確落實種糧補貼的權利獲得主體，使直接耕種土地的農民獲得政府的優惠政策，進一步加大糧食補貼力度，提高糧補額度，提高其務農的積極性。

6 應該積極穩妥推進流轉

隨著中國工業化和城鎮化進程的加快，土地需求持續擴大。在相當時期內，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現實挑戰。城鎮化、工業化對用地需求甚殷，土地出讓，可能會比莊稼地里來錢快，但是，要堅守18億“紅線”。如何有效地激勵土地流轉進行糧食種植、保障土地改革，才是解決問題的根本。

健全土地流轉制度，規范土地流轉行為。進一步穩定土地承包經營關系，完善土地流轉的檔案規范管理。同時，促進土地流轉與優勢產業開發相結合，實行相對集中、連片開發、規模經營，不斷發揮規模經營效應。

大力發展鎮村經濟，促進農村勞動力轉移。要使土地流轉速度加快、規模增加，實現土地集中成片流轉，必須鼓勵和支持符合產業政策的鄉鎮企業發展，特別是勞動密集型企業和服務業，有序引導鎮村二、三產業載體吸納農村富余勞動力，大力實施“千企扶千村”就業工程，促進農村富余勞動力轉移再就業，達到“培訓一人、轉移就業一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

建立耕地保護基金，切實保證糧食生產。積極引導土地流轉，提供優質高效服務。通過合理有序流轉土地經營權，促進農業規?；?、產業化快速發展，促進第三產業發展，有力地促進農村經濟穩步快速發展，為農民造福，為社會穩定發展提供有力支持。

城鎮化不是簡單地合村并社建大樓，不是農民進城那么簡單。這是一項復雜的綜合配套工程，要嚴格按照國家政策，積極穩妥有序開展，發展農村才是根本。