我國民營金融機構監管研究

齊天航

【摘 要】 我國的民營經濟在30年改革開放進程中，在國民日常經濟生活中所扮演的角色愈顯突出。與迅猛發展的民營經濟相比較，民營金融機構卻顯得較為滯后。我國目前已經允許開展民營金融機構活動，這為民營金融機構的發展提供了機遇。然而，在這種情況下，我國民間金融機構的監管問題便值得進一步研究。本文主要從兩方面對民間金融機構的監管進行了分析，首先分析了目前我國民營金融機構監管的現狀與問題，其次對于完善監管的對策進行了深入的研究。

【關鍵詞】 民營金融機構；監管措施；民營經濟

一、引言

金融全球化已經成為近些年來發展的一大趨勢。在我國，民營經濟經過30年的改革開放的不斷發展壯大，已經在國民經濟中扮演著越來越重要的角色。相對于民營經濟的發展，民營金融機構則發展滯后。目前我國非公有制經濟貢獻著70%的工業產值，卻享受著不到30%的金融資產。和國有金融機構相比，我國的民營金融機構所占的份額很小。尤其是銀行業，私人銀行的份額幾乎微乎其微。這些都嚴重制約著我國民營經濟的發展。在這種背景下，發展民營金融業的呼聲越來越高。

從世界范圍看，無論發達國家還是發展中國家，民營金融機構的資產比重都是呈現上升趨勢的，而相對來說的國有銀行所占比例卻在不斷下降。當前，我國發展民營金融機構有利于解決當前信貸活動的“非銀行化”；有利于市場經濟的發育和成長。自黨的十八大提出“加快發展民營金融機構”之后，黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中又明確提出：“在加強監管前提下，允許具備條件的民間資本依法發起設立中小型銀行等金融機構”。

與國有金融機構相比，民營金融機構自籌資金、自擔風險、自負盈虧的經營方式使其內部具有較強的約束和激勵機制，靈活和機動，效益和風險構成了民營銀行的主要特征。

但由于民營金融機構規模小、資金少、在過多追求利潤的驅使下也伴隨著很大的風險，這些都為監管提出了新的更高的要求。在這種情況下，深入研究我國民間金融機構的監管具有更加重要的現實意義。

二、我國民營金融機構監管現狀與問題

1.中國民營金融機構監管機制

金融監管，包括通過人性化管理的金融機構和市場，監督業務活動和風險防范措施的機制來解決。在國際上，盡管金融監管部門在不同國家或地區都表達了不同的監管目標，但它的內容是相同的。主要可以表述為：①以保證金融體系的安全操作；②維護社會公共利益，保護存款人和投資者的權益；③促進金融體系公平、開放、有序競爭；④提高國內銀行的競爭和金融機構在國際金融市場的能力。

我們的金融監管制度的基本特征是在監管下，由人民銀行監管機構、國家外匯管理局、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、中國證券監督管理委員會五個機構組成。根據不同的分工，銀監會主要負責商業銀行，信托公司，財務公司，租賃公司，外資銀行，政策性銀行，農村信用社，金融資產管理公司的監管；中國證券監督管理委員會和中國保險監督管理委員會負責證券，期貨，基金，保險監督；強調加強對中國的貨幣政策制定和金融體系的執行職能的人民銀行，負責支付發揮宏觀調控和防范安全和化解金融中央銀行的作用風險。這表明金融監管的組織結構，除了中央銀行的宏觀調控，其他幾個監管機構主要集中在微觀層面監管相對行業。

幾十年來，我國的金融監管注重監督經營風險，總體上維護了金融體系的安全運行；保障了廣大存儲戶的利益，在廣大群眾中取得了安全可信的聲譽；也維護了金融行業的公平、公開競爭，保證了金融市場平穩有序運行。但隨著金融體制的改革，金融產品的創新以及民營金融機構、外資金融機構的興起，我國的金融監管所面臨著一些的滯后性和不適應性更加突出。特別是由于所有制結構和運行機制的特殊形式的民間金融機構，以確定它有住，高效，專業等特點客觀地講，建立民營金融機構來注入新的活力整個金融體系運行同時，也有低層次的信貸，公司治理水平低，頻繁的關聯交易，可憐的內部風險控制水平，追求回報率等問題的高利率，市場將繼續加速這一進程，并降低利率以競爭日益激烈的銀行業經營環境，這些因素將導致私人金融機構的風險可能會比大銀行高。這些都是傳統的金融監管提出了新的要求。

2.中國民營金融機構監管存在的問題及原因分析

近年來，受多種因素的影響，民間資本參與相關金融活動受到的監管是偏弱的。主要表現為一是監督深度不夠。長期以來，我國的金融監管注重的是對金融機構合法性的審查，這種審查注重的是對金融機構規范經營、規范操作等外在層面的東西，而對金融機構資產質量、風險評估等內在的變化性較強的方面監控的少。隨著民營資本準入門檻的降低，將會有越來越多的民營資本進入金融業。它們大多抵御風險能力差，盲目逐利，內控較弱，具有高風險的特質。二是監督手段落后。通過直接監督，廣泛運用行政手段，法律和經濟手段仍然占主導地位很少使用。主要是基于以下幾個金融監管法律，行政法規，罰款幾乎是檢查監管機構的唯一手段。監管模式的背后，往往存在的問題是去哪里了監督，缺乏主動性和先進的，無效的。三是監管主體不統一，難以形成監管合力。首先，中國人民銀行和銀監會負責對存款類金融機構的監管，保監會對保險類金融機構監管。實際上，目前很多的金融機構經營范圍是交叉的，這類交叉監管就存在著管理空白；其次，小額貸款公司面臨“多頭監管”的難題，因為盡管當局對小額貸款公司的界定為一般工商企業，不接受銀監會監管，大卻有經營貸款，做著金融機構的業務，所有處于一種尷尬的境界。

產生這種現象的原因是多方面的，其主要原因有體制和制度兩個方面。一是監管機構缺乏一定的獨立性。中國金融監管機構的主體是中國人民銀行，作為國務院下屬的一個事業單位，很大程度上獨立性不強，在制定和執行政策以及履行職責方面，很大程度上受中央政府和財政部政策影響。中國人民銀行各分支機構，作為總部派出機構，在工作中應該有自主權，但實際上它也是受到當地政府限制。出于地方利益考慮，地方政府對中央銀行各分支機構實施的金融監督會百般阻難。二是法律制度滯后于金融發展。金融監管必須有一個明確的法律授權，對金融機構的各種業務活動有一個明確的法律規范，這樣才能保證金融監管依法實施，杜絕隨意性，確保公平性和客觀性。我們目前的金融法律主要是在行業基礎上建立起來的，如《中國人民銀行法》，《商業銀行法》、《證券法》，《保險法》等等，與金融監管的發展不一致。這種在行業基礎上形成的法律體系存在著相當的弊端。一是對不同行業的業務交叉、合作考慮的少，造成交叉領域內無法可依的情況，容易出現監管重復或監管真空；二是由于對不同行業之間的業務標準考慮的比較少，使得不同行業開展相同業務或者相同業務采取不同形式運作，監管的規則難以統一，監管工作缺乏統一性和標準性；三是監管法律依據不全面。盡管最新修訂的《中國人民銀行法》以及《銀行業監督管理辦法》中針對監管協調做出了規定，但都停留在原則層面上，缺乏具體的實施細作，可操作性不強，監管難做到有法可依和違法必究。其外法律、法規有關處罰的規定不統一，存在滯后性，與實際工作要求差距很大。三是監管模式落后。監管主要形式仍是現場稽查，非現場稽核檢查的少；監管方式偏重于形式化的監管、整頓式的監管和時候處置的監管，而相對輕視金融機構資本金充足性、資產流動性、安全性及效益性以及經營管理情況的全面檢查，重批輕管現象嚴重。

三、完善我國民營金融機構監管的對策

隨著我國經濟的快速發展，民營金融機構數量在近幾年迅速增加，經營規模也不斷擴大。但在民營金融機構繁榮的背后也存在著巨大的風險，完善有效的民營金融機構監管制度是防止民營金融行業發生風險的最有力的保障。面對我國民營金融機構監管制度存在的問題，借鑒發達國家和地區金融擔保機構監管制度的有效經驗，我們認為在學習借鑒西方先進經驗和做法的同時，要從轉變金融觀念，鼓勵引導金融創新；確立金融監管的獨立性；實現多元化監管；以及由機構監管向職能監管方面轉變等幾個方面努力。

1.學習西方先進的金融監管制度

安全性是法律追求的基本價值，在價值的基本立場。大家都知道，金融擔保業是一個高風險的行業，合作伙伴，我們的大部分擔保機構，商業銀行，如勢必造成重大損失的中國商業銀行，進而影響安全的金融擔保業的問題整個金融行業，安全性至關重要的安全保障，可以說整個金融市場部門。重要的是要確保健全融資擔保公司監管法律制度的有效保障財務擔保安防行業，金融危機在美國的影響發生在2008年仍未帶來的消除，這導致了金融危機在美國在2008年，主要是因為金融監管薄弱，金融機構監管不嚴造成的。保證安全的生活在安全監管的法律價值，這是由該行業的信用脆弱性，金融擔保機構的內在脆弱性，高風險的金融擔保業務決策保證了區域核心市場的地位。保證不只有高風險的行業，但也有連鎖風險發生的影響。

幾十年來，歐美等發達國家在反思過往得失以及經驗的基礎上，建立健全了一整套嚴格規范的監管體系。我國金融監管制度的完善必須要通過吸收借鑒西方發達國家金融監管制度的積極因素。

2.確立金融監管的獨立性

金融體系的穩定與效率既是宏觀經濟的需要，也是微觀利益主體不可或缺的。為達到金融體系的穩定與效率而產生并發展的金融監管在發達的西方國家主要由外部機構來組織實施，獨立于政府其他機構。美國使用雙線多頭制監管，英國有多元化的監管，日本采用一線多頭的監管，這都與他們的歷史傳統有關。他們認為在金融監管機構之間必須存在一種制約機制，以保證監管的力度。但當今，英國的金融“大爆炸”改革后，美國國會也正審議新法案以更新格拉斯法（GLASS-STEEGER），金融行業之間的傳統壁壘正逐步崩潰，取而代之的將是一個高度集成的統一的金融市場。各金融領域的邊界越來越模糊，根本不可能做到徑渭分明。經濟市場化過程中，金融自由化的穩步推行更需要統一監管。我國目前的金融監管存在權力分散，監管效率低下的問題；也存在著金融監管受各方利益左右，缺乏獨立性的問題。為符合國際金融業發展的趨勢，我國有必要借鑒英、日的經驗，賦予金融監管機構以必要的權力以適應金融開放的要求。

對于民間銀行的監管，監督機構應從促進民間銀行建立現代企業制度，完善股東大會的職能，完善董事會和監事會制度等方面努力。要求民間銀行引進先進的商業銀行公司治理模式，建立獨立董事制度，完善公司治理水平，積極監管民營銀行加強內部控制，強化內部治理，以防止各類金融犯罪的發生；調高民間銀行資本充足率降低不良貸款率。同時，進一步嚴格管理民間銀行高級管理人員。試行管理人員資格考試，強化高級管理人員的監督。對民營銀行從業人員從事違法違規經營活動的一經查出，依法嚴肅處理，并取消其財務資格。

3.加快‘機構監管向‘功能監管的轉變

機構性監管，是指“為履行政府監管職能而設立的響應的監管機構，由不同的監管機構對不同的金融機構分別實施監管的一種管理方式；機構監管適用于分業經營。我國目前就是典型的機構監管國家，有銀監會、證監會、保監會三家分別對銀行和信托公司、證券機構、保險機構進行監管”。它們各自監管不同的經營主體，無權干預其他類別金融機構。而功能監管是指依據金融體系的基本功能和金融產品的性質而設計的監管?！熬褪菍⒔鹑诒O管從通常的針對特定類型金融機構（銀行、證券公司、保險公司等）轉變為針對特定類型金融服務（銀行業務、證券業務、保險業務等）；而對邊界性金融業務也明確監管主體；同時加強不同監管主體間合作的監管制度”。隨著金融業的發展，絕大多數民營銀行和商業銀行一樣已實現混業經營，金融企業在貨幣和資本市場之間進行多銀行業務、保險業務等多品種的交叉經營。機構間分業監管的方式已明顯不能適應形勢的需要。必須積極的創造條件，逐步實現從機構監管向功能性監管轉變。在這方面，新加坡就是成功實現金融業功能監管的國家。美國1999年實行的《金融服務現代化法》也確立了功能服務的框架。

隨著時代的變化，科技的發展，全球經濟一體化正向我們走來。我國的金融業不僅要立足本國，更要放眼于世界。要在激烈的國際市場競爭中站穩腳跟，必須從多方面下功夫。而我國金融監管制度的不斷健全和不斷發展是提高我國金融行業競爭力，保證我國金融安全的基本條件。衷心期望我國金融監管制度早日走向成熟，我國金融事業早日走向世界。

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