地鐵漲價背后的邏輯

趙方忠

在地鐵票價進行調整之時，我們都需要理性客觀的對話，探究其背后真正的“因”，并盡可能使各方的立場得到澄清，而不是將問題泡沫化、情緒化

北京地鐵票價的改革消息傳出后，引起了軒然大波，至今仍余波未平。

地鐵作為公共產品，政府適當的財政補貼原本無可厚非，但伴隨北京經濟的快速發展，人口資源環境的矛盾日益突顯，教育、衛生、環境、三農等這些仰仗財政資金的諸多民生領域都在“等米下鍋”，地鐵應該占到多大權重，即使是補貼，政府資金用于地鐵的哪一環節才能更好地體現使用效率等等，都需要我們對單一低票價的合理性進行充分論證。

很顯然，各方分食的這塊“財政蛋糕”，體量畢竟有限，若過多地讓度于地鐵，勢必將擠占政府對其他民生領域的投入，因此，有關地鐵價改的討論不能只限于地鐵本身，而理應放大到整個民生領域。

其實，地鐵調價的政策訴求，并不存在社會認識上的難度。此前諸多的改革經歷表明，公眾對于公共產品價改的敏感度，主要來自實施層面的正當性是否充足。因此，在地鐵票價進行調整之時，無論是此前的降還是今天的漲，我們都需要理性客觀的對話，探究其背后真正的“因”，并盡可能使各方的立場得到澄清，而不是將問題泡沫化、情緒化。

準公共產品的雙重屬性

地鐵作為城市公共交通體系的重要組成部分，在公交優先和惠民便民的原則下，自2007年以來，北京采用低票價政策，引導市民優先選擇地鐵出行，在一定程度上緩解了地面交通的擁堵，并對首都空氣質量的改善做出了貢獻。

“低票價凸顯的是地鐵的公益性定位，但地鐵并非純粹的公共產品。”首都經貿大學金融學院教授謝太峰指出，依據公共產品非排他性、非競爭性的狀況，理論界將公共產品劃分為純公共產品和準公共產品，而地鐵屬于準公共產品，兼具著公益性和競爭性雙重屬性。

準公共產品是相對于非競爭性和非排他性的純公共產品而言，盡管一個人的使用不能夠排斥其他人的使用，但由于使用中存在著“擁擠效應”和“過度使用”的問題，就必須通過付費實現消費，而調節消費的“擁擠點”則取決于費用收取的標準。

既然是準公共產品，地鐵票價的制定就必然要參考地鐵的成本。據分析，地鐵的成本構成包括三個部分：建設成本、運營維護成本、外部成本。其中，建設成本包含著銀行貸款利息、設備折舊等資金成本；外部成本是指地鐵投入運行后帶來了交通事故、噪聲、空氣污染等因素產生的成本費用等。

實際上，除4號線等個別線路外，北京的地鐵建設完全依賴于政府投入，以每公里平均投資6億元計算，當前465公里的地鐵運營里程，政府投入的建設資金約為2800億元，這其中60%左右源自政府擔保獲得的銀行貸款，除本金需要用政府財政歸還外，政府每年還要向銀行支付數十億元的利息。

而個人支付的2元票價只是在平衡地鐵基本運營的成本上做文章，僅僅是龐大地鐵成本中很小的一部分，不足部分還要由政府提供財政補貼。

“2元通票施行的這幾年，恰恰也是北京地鐵建設的集中爆發期，地鐵運營里程從2007年的120公里，到2013年底已翻了近4倍，達到了465公里。”北京交通大學經管學院教授肖翔指出，從120公里到465公里，地鐵的運營維護成本也相應地大幅增長。

以總長度為28.2公里的北京地鐵4號線為例，在港鐵與北京市達成的4號線30年租賃期內，建設成本156億元，運營成本185.8億元，外部成本13.7億元，總成本為355.5億元，平均到每一年的運營維護成本約為2200萬元。據此推算，地鐵每年的運營維護已從2元通票實施之初的26.4億元，增長到了75.9億元。

而一味地沿襲單一低票價，導致了政府補貼壓力的與日俱增，據2013年北京市財政局在市人代會上透露的數據顯示，2012年，地鐵補貼投入達36.9億元。

“地鐵2元通票的不科學、不合理、不可持續已是不爭的事實，財政資金過多的補貼公共交通，已經擠占了其他民生領域的投入。”北京交通發展研究中心主任郭繼孚指出，2012年北京對包括地鐵在內的公共交通補貼達到了170億元，占地方財政收入的比重為5.48%，在當年政府的民生投入比重中約為7.9%，比醫療衛生和社會保障支出都要高。

很顯然，地鐵漲價的理由只有一個，持續了八年的“地鐵2元通票”運行至此，已不是一個科學合理可持續的運營模式，合理地分攤政府、市場、企業和個人在地鐵運營維護中的成本，才是各方面要追求的最大公約數。

回歸地鐵本位

若從市場供需的角度觀察地鐵票價，2元通票與市場供需已是嚴重背離，地鐵票價與居民的支付能力、地鐵的運營維護成本已完全脫鉤，也反映不出時間、里程等方面的差異性，導致了資源的浪費與效率低下。

公開數據顯示，在2元通票的幾年間，北京的財政收入從2007年的1492億增長到了2012年的3314億，增長了2倍多，城鎮居民人均可支配收入從2008年的26738元，2012年達到了36469元。很顯然，在所有與物價相關的指標均保持著10%年增速同時，地鐵票價卻從未變化。

“現在的地鐵價格調整并不是在漲價，最多算是恢復到降價前的水平。”謝太峰指出，就現在廣泛討論的4-6封頂票價來看，即便是調整到2007年之前的最高5元，考慮到最近幾年物價上漲、居民收入水平增加等因素，實際上還是在降價。

“調價不是也不能簡單地理解為減輕地鐵的出行壓力，更不是要去除地鐵的公益屬性，而是要通過價格杠桿調整人的行為。”郭繼孚說。

實際上，低票價福利與舒適的地鐵服務已經成為一對不可調和的矛盾。

與地面公交不同，地鐵需要特殊的運行環境，不僅要在封閉的空間內運行，而且需要電力等外部條件支持，但隨著運力的增長，地鐵日運送人群超過千萬人次，由此也衍生出了大量的管理、安全等問題，更沒有舒適性可言。

事實上，政府2元通票施行的初衷，在于引導公眾出行優先選擇地鐵，但并非要與地面公交爭奪客流，而現實中，地鐵準時快速的特點和低票價策略，確實吸引了大量短距離、生活類人群的出行。

郭繼孚告訴記者，通過分析公眾的出行數據發現，北京地鐵承擔的短距離出行比例明顯過高，地鐵6公里以下的出行占總出行量的14.7%，而公交3公里以下的出行僅占其總出行量的15.8%。

在高峰期乘坐北京地鐵出行的人絕大多數可以稱之為“剛需”，即不得不坐，而這一部分人對價格的敏感度相比較低。但在地鐵的出行人群中，并非只有“剛需”，也并非所有的時間段都是“剛需”時間。

郭繼孚告訴記者，綜合北京地鐵全網運行情況，北京早高峰乘坐地鐵上班的人群比例約為61.7%，也就是說早高峰可能有接近40%的人群乘地鐵不是去上班，而是去購物或者休閑等，而要讓地鐵承擔應有的客流，成為城市公共交通體系的重要組成部分，就必須對人的出行行為進行調節。

據統計，北京市地鐵工作日日均客流突破了1000萬人次，最大客流達到1106萬人次，個別線路高峰時間滿載率已達144%，也就是差不多每平方米接近10個人，遠超國際通行的每平米站6人的標準。

而從過往的經驗看，自1971年北京第一條線路試運營開始，北京地鐵已經歷了四次調整，每次年客流量都受到了影響。

據了解，1991年票價漲至0.5元后，年客流量下降了1000萬人次；1995年，北京地鐵客流達到5.58億人次的歷史新高，彼時與當下“坐地鐵有人推”的情境類似，1996年1月1日北京地鐵普票從0.5元調至2元，年客流量下降至4.44億人次；2000年，票價漲至3元后，年客流量也有明顯下降；2007年調整為2元通票后，客流量連年創出新高。

不難看出，價格雖不是調節公眾出行的惟一杠桿，但確實在歷次的調整中發揮了應有作用。而此次借助價格杠桿調節人們的出行慣性，既由當下地鐵擁擠不堪、144%超載率存在的安全隱患等現實所決定，也是提高政府投資效率，開展公共產品市場化改革的需要。

計程調價最合理

地鐵漲價已是必然，但公眾擔心漲價可能會大大增加出行成本。

這樣的擔心顯然大可不必。2012年北京城鎮居民人均可支配收入36469元，平均下來每個月大概3000多元。按每次乘坐地鐵4元計算，上下班往返22天也只有176元，約占人均可支配收入的6%，而按照國際通行的標準，通勤費用只要不超過可支配收入的11%即可。

而對于可能采取的漲價方案，北京市相關部門稱正在分析比較研究體現地鐵票價差異性的四種方案：“僅高峰期調價”、“普遍調價”、“按里程計價”、“有升有降”。

僅高峰期漲價，是針對早晚上下班的剛需人群進行價格調整；普遍調價，即在統一票價的情況下整體提升價格；按里程計價，是根據公眾的出行距離進行計價；“有升有降”，即高峰時提價，平峰時降價。

實際上，這四種方案亦是國際經驗的一次匯總。比如，倫敦、華盛頓的地鐵均采用高峰調價的方式，而全球地鐵運營最為成功的香港、東京等地，票價均以計程票價為主。

“從公平角度而言，按區段里程計價可以讓公眾更為方便地獲知票價，也比較符合市場規律，但即便將其確定為基本票制，也要有一些輔助票制，既要考慮高峰期的剛需人群，也要照顧到學生、老年人等特殊群體。”謝太峰和肖翔均向記者強調，地鐵票價絕不能再搞一刀切。

而過往的經驗告訴我們，“杜絕一刀切”說起來簡單，做起來卻不易。

比如，近年來隨著北京建設地鐵的速度加快，北京的地鐵建設已基本輻射到了近郊區縣，一些本就不擁擠的15號線、9號線、昌平線等郊區線路，早高峰期確有大量非上班人群出行，但連接北京各主要居住區域的1、4、5、6、10、八通等線路，僅從目測的人群便能判斷出，上班出行的比例絕對在90%以上。若價格反映差異性的漲價邏輯成立，那對于這些線路就不能拿地鐵全線路的平均通勤率作為漲價的理由，而更應該在早晚高峰期實施降價措施以照顧剛需人群。

如此種種都需要進行綜合的權衡，在郭繼孚看來，上下班客流盡管是“剛需”，但也有可調節的余地，也并非不能用價格去影響，而鼓勵和保護“剛需”及特殊人群的措施也不能僅僅是降價一條路。

“前提是，票價要真正體現地域、時段、人群等差異性，決策就必須建立在充分的調研基礎之上。”肖翔說。

實際上，不管采用哪種方案，北京都需要增加更多的票種，對本地人群和短期來京人群、對本地人群的通勤和非通勤等進行區分，既要考慮到“剛需”人群由此增加的出行成本，也要權衡北京對外的綜合吸引力。

價格還應動態可調

事實上，類似地鐵的公共產品價格調整，不能只注重一次價格的變化，更應該從制度層面建立一個長效的價格機制。

“地鐵價格不是也不可能一次調整到位。”郭繼孚認為此次地鐵調價恰恰是政府建立動態價格機制的最好契機。在他看來，地鐵既然是公共產品，其票價就應該與地區經濟發展水平、物價指數、居民收入增長、企業運營成本、政府財政收入等要素進行有機聯動，就像已經實施的石油定價機制一樣，計算出一個政府、企業、公眾都能認可的動態調整公式，讓地鐵票價既要保持公益性，也要跟隨市場的變化適度地反應成本。

不過，有人因此擔心動態調整雖能與市場需求緊密結合，卻有可能會讓運營企業失去通過內部挖潛提升經營水平的動力。

郭繼孚并不同意這樣的觀點，他認為，恰恰是低票價和單一的補貼機制，運營企業才沒有提升服務的動力。

“能不能調動運營企業主動改善服務的積極性，取決于是否有公正的第三方機構對運營企業的運營成本進行外部審計，而且這家機構絕不能由運營企業聘請，要由政府委派，否則數據便會失真。”在謝太峰看來，政府需要合理核定運營企業的成本增幅，財政補貼必須建立在企業實際成本和保持微利的基礎之上，而對運營企業通過挖潛降低的成本也要有相應的鼓勵措施，如可明確其節省的費用用于職工福利的改善，并且不影響政府的財政補貼額度等。

倘若謝太峰所說的構想成立，那么，政府補貼多少才算合理？“這也沒有固定的標準，但可以橫向參照與北京類似的上海、廣州等城市，同時也要與北京近年來的教育、醫療、三農等民生領域的補貼進行縱向對比，綜合確定一個合理的數字。”謝太峰說。

“當然，這也要看政府如何定位地鐵在城市發展中的作用，若強調公益性，政府補貼運營成本的50%、80%都不為過。”在謝太峰看來，作為準公共產品，公共交通在小城市的公益性相比較弱，由于公眾的出行距離較短，放開地鐵等公共交通的市場化競爭比較可行，但在大城市，特別是像北京這樣的特大型城市，則要更多地保持并突出地鐵等公共交通的公益性，因為北京并不是北京人的北京，而是全國人民的北京，政府制定一個相對低廉的票價，不僅能夠惠及市民，還能吸引到更多的人群到北京來旅游，其經濟效應絕不僅限于地鐵本身。

此外，若必須建立一個與經濟發展、物價水平等聯動的動態調整機制，理論上講，地鐵票價將很有可能只漲不跌，如何確定一個相對合理的調價周期，也是實施一方思考的應有之義。

價改僅是半程改革

實際上，地鐵乃至交通的擁堵問題并不完全由交通本身所導致，而是一個城市綜合發展問題的集中體現，票價的調整盡管能夠起到一定的交通優化作用，但絕對不是決定性作用。

謝太峰就坦言，北京包括地鐵在內的交通問題更多的是由人為所造成，北京主要的就業和公共服務配套都集中在城六區的五環之內，雖然規劃了新城和重點鎮建設，但相應的產業、教育、醫療等建設明顯滯后，反而進一步加劇了北京經濟發展的不均衡，單純地用價格杠桿解決顯性的交通問題，雖能短期發揮一些效果，但并不能從根本解決本質問題。

謝太峰說，法國大巴黎地區同樣集聚著全法國1/5的人口，但交通卻并不擁擠，一方面是因為大巴黎地區的人口與北京無法相比，更重要的方面是因為整個巴黎地區的經濟發展比較均衡，農村和城區之間的發展差距相差不大，公眾居住與就業沒有偏離，因此也就不會有北京嚴重的潮汐現象。

郭繼孚也告訴記者，北京行政區的面積略大于大東京都市區（由東京都和三個縣的部分區域構成），而東京的人口達3500萬人，是北京的1.7倍，城區的人口密度和北京接近，但東京的交通也沒有癱瘓。“東京大都市圈通勤半徑長達70公里，出行總量高達8000萬人次，很大程度是依靠其龐大的軌道交通體系來支撐，包括291公里地鐵和2031多公里市郊鐵路，每天軌道交通承擔4000萬人次客運量，是北京現階段的4倍多！可見，地鐵等公共交通的擁擠是源于人多，但用控制人口的方式緩解擁擠不如提高軌道交通容量。”

“東京2000多公里的市郊鐵路很多是由社會資本建設運營的，而北京的地鐵主要依賴政府財政投入，這說明我們在機制設計方面缺乏對社會資本的吸引力，讓社會資本感覺到無利可圖，這不僅僅是票價低的問題，也有地上地下以及周邊土地的綜合利用等問題。”郭繼孚說。

而完全的依賴政府投入，不只進度難以加快，在建設次序的安排上也無法做到科學合理。“出于平衡區縣利益的考慮，北京的地鐵建設次序優先考慮的是中心城區向外輻射的長度，一些常規擁堵的線路，原本可以通過盡快建設加密線來緩解，但現實中卻往往不會優先考慮。”肖翔認為，北京地鐵建設的里程雖然增長較快，但并非完全依據市場的需求而建，數量與質量并不對等。

很顯然，地鐵票價后半程的改革方向已非常清晰，在發揮價格調節作用的同時，還需同步調整交通乃至城市的治理模式，放開地鐵及類似公共產品的市場化投資管制，并適時對城市規劃、經濟布局做出相應的戰略調整。

這樣的后半程改革，什么時候到位了，地鐵票價的調整才不會成為人們反復討論的熱門話題。