我國縣級公共財政體制改革研究

崔吉磊 鄧濟宗

[摘 要] 級財政是我國財政體系中的最基本、最重要的財政單元，特別是貧困縣財政運轉狀況直接關系到基層政權的穩定、人民群眾基本物質文化需求以及整個社會的和諧穩定團結。當前縣級財政存在諸多問題，必須以財政公共性為重點，不斷完善財政收支結構；以財政公平性為重點，不斷完善財政轉移支付制度；以財政法制性為重點，不斷加快公共財政法律制度建設。

[關鍵詞] 貧困縣 公共財政 改革

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2014）01-0039-01

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提到了要改革預算管理制度、加強預算透明度和在穩定稅負的前提下改革稅制，這三大財稅制度改革，將在未來較長時期內，引導中國財稅體制改革，成為公共財政建設的主要支柱。

一、當前我國縣級公共財政存在的問題

首先，財政 “越位”與“缺位”并存。我國縣財政供給缺位、越位問題始終沒有解決好， 財政的公共性和非盈利性不足。一方面，應由政府承擔的社會公共事務，并沒有完全承擔起來，未能充分發揮財政支出分配的調控作用， 形成財政供給的“ 缺位”。另一方面， 財政該退出的又沒有徹底退出，如行政事業單位以及一些民間性的協會、學會、研究會等，財政仍然承擔著不應承擔的經營支出。

其次，財權收支預算透明度低。從當前我國政府財政預算實踐來看，雖然有《預算法》以及詳細的預算操作規范，程序上也有同級人大機關的審查，但是事實上公平合理的財政預算常常出現各種“問題”，政府預算從“公開”到“透明”的距離還很遙遠。

再次，縣級財政法律制度不健全。目前，我國的財政管理監督法律主要有《預算法》、《會計法》、《政府采購法》等，有些法律法規由于制定年代較早等因素在很多方面已不適應改革和發展的客觀要求，與公共財政體制不相適應，需要重新修訂或修改。

第四，縣級財政債務風險不斷增加。長期以來，在財事分配不均的前提下，我國縣級政府承擔了大量的財政支出責任。我國縣級政府普遍存在著一定的財政債務，而且數量較大，這種狀況不僅影響了基層政府正常與轉，也影響了基層政府正常職能的旅行，直接或間接制約了縣鄉經濟社會的發展。[1]

二、我國縣級公共財政存在問題的原因分析

1.財政體制不完善是造成縣級財政困難的重要原因

自1994年實施分稅制以來，由于各地經濟發展水平存在較大差異，我國尚未建立較為規范統一的縣級公共財政體制，使得與分稅制財政改革進程相脫節。縣級財政缺乏科學的負債監督管理機制、財力負擔預警機制以及財事相匹配的財力均衡機制。

2.財政債務負擔較重是造成縣級財政困難的重要內容

縣級財政債務的形成，既是外在的長期財力不足累計的結果也有政府自身行為失當的原因。從政府行為自身來看：一是政府職能定位不明確，政府直接投資和擔保貸款的范圍過寬。二是政府投資項目缺乏嚴密論證和可行性研究。三是政府多部門融資，分散管理，而融資的決策主體、償債主體、投資失誤責任主體不明確，形成大量的政府債務。四是社會信用環境差，用款部門、單位償債意識淡薄，償債責任難以落實。五是基層債務增加難以遏制。

3.縣域經濟發展水平較低是造成縣級財政困難的根本原因

經濟發展水平是影響縣級財政收入最直接也是最根本的因素。經濟發展水平高，經濟增長快，稅基越大，財政收入也就相應越高。但是，由于歷史和現實的原因，各地經濟發展水平參差不齊，一些貧困縣財政資金非常緊缺，許多縣級財政公共產品和公共服務的提供基本上處于空白。

三、我國縣級公共財政完善的探討

1.以財政公共性為重點，不斷完善財政收支結構

首先，提高縣級財源建設力度。財政問題的本質是經濟問題，沒有經濟的發展，解決縣級財政困難也就無從談起。因此，縣級政府必須根據各地實際情況，立足現有稅源，開辟新興稅源，形成梯級稅源，充分發揮財政職能作用，從資金和政策上支持基礎設施、基礎產業和支柱產業的發展，促進經濟發展，努力建立起財政可持續發展的財源基礎。

其次，建立健全財政支出績效考評制度。財政支出績效評價是政府加強宏觀管理、促進提高政府資金運營效率并增強政府公共支出效果的關鍵手段。一要建立健全縣級公共財政在支出績效評價方面的一攬子規范性制度。二要結合預算支出管理實際，加強各主要環節的制度約束。三要加強財政部門、預算部門（單位）、審計和財政監督機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的計劃等制度建設。四要建立科學的財政支出績效評價指標體系。五要建立并明確財政支出績效評價標準。

再次，強化政府財政債務風險防范管理。目前，越加沉重的縣級財政債務已經成為制約我國縣級財政進一步深化改革和發展的最大障礙。為妥善解決這一問題。一要建立債務預警機制。做到防患于未然。二要建立健全債務管理和監控機制，努力控制新債增長。三是建立舉債行為約束機制，防止產生新的債務。四是建立債務化解長效機制。

2.以財政公平性為重點，不斷完善財政轉移支付制度

縣級公共財政的有效運行需要科學的界定中央政府與地方政府之間的事權和財權。要建立和諧的中央與地方分稅制度，加大并規范一般性轉移支付，調整優化專項轉移支付結構；要建立嚴格的專項轉移支付項目準入機制，加大省級財政對轄區內財力差距調節的責任；要加強轉移支付資金監管。

3.以財政法制性為重點，不斷加快公共財政法律制度建設

3.1不斷完善相關法律制度建設，使公共財政有法可依。公共財政框架下要求財政職能發揮需要通過完善的法律制度來明確。建立健全有關法律法規、加快制定與財政法律、法規相配套的地方法規、行政規章，增強法律、法規的可操作性。

3.2強化財政執法，規范執法行為。各級財政監督機構必須按照《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復議法》和財政部門對財政監督檢查的要求，加強建章立制，嚴格執法程序，規范執法行為。

3.3加強財政法制宣傳教育，促進依法理財工作的順利開展。加大公共財政的宣傳力度和培訓力度，特別是對人大代表培訓，增強公共財政的認知水平。[2]

參考文獻

[1]宋志強.淺談縣級財政的困境和出路[J].北方經濟，2010.5.

[2]王磊.財政體制改革：邏輯起點與改革思路太原理工大學學報[J]，2007.9.