破解北京國有文化企業(yè)投資困局

周正兵

“要培育一批核心競爭力強的國有或國有控股大型文化企業(yè)或企業(yè)集團，在發(fā)展產(chǎn)業(yè)和繁榮市場方面發(fā)揮主導作用”，同時要“創(chuàng)新投融資體制，支持國有文化企業(yè)面向資本市場融資”。作為我國文化體制改革的綱領(lǐng)性文件《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）對國有文化企業(yè)戰(zhàn)略性地位及其投資方式改革有著十分明確的指向。

也正是在這一綱領(lǐng)性文件的指引之下，北京市不斷深化文化體制改革，特別是通過設(shè)立北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室完善國有文化資產(chǎn)管理制度，這對于打造國有文化“航母”、推動首都文化繁榮發(fā)展起到了十分重要的推動作用。根據(jù)2008年第二次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)，北京市國有文化企業(yè)達54713家，其中規(guī)模以上單位為7524家，資產(chǎn)總計8624.8億元，而截至2012年底，北京市國有文化資產(chǎn)達15575.2億，總收入達10313.6億，其資產(chǎn)規(guī)模接近翻番，國有文化企業(yè)的競爭力不斷提升。

但是，需要指出的是，國有文化企業(yè)管理體制尚未調(diào)整到位，特別是國有文化企業(yè)投資方面還存在體制機制不順、融資渠道阻塞、投資決策機制不完善等問題，有待進一步通過深化改革來紓解困局。

投資不暢事出有因

國有文化企業(yè)的投資不暢，首先源于監(jiān)督管理職能尚未到位。2012年北京市國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室（以下簡稱文資辦）正式掛牌成立，受權(quán)監(jiān)督管理國有文化資產(chǎn)，在探索國有文化資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，理順和完善運行機制，提高經(jīng)營管理水平等方面取得了較為顯著的成效。

但是，由于文化資產(chǎn)監(jiān)督管理體制尚處于起步階段，文資辦的監(jiān)督管理職能并未完全到位：其一，監(jiān)督管理范圍有限，多數(shù)國有文化資產(chǎn)尚處于各文化行政部門的實際控制之中，其作用還十分有限；其二，履職能力十分有限，由于歷史、體制等原因，國有文化企業(yè)授權(quán)監(jiān)管的機制尚未理順，導致文資辦無法全面實施出資人的職責；其三，距離中央“四管”要求尚有較大距離，目前文資辦的職能覆蓋了管人、管事、管資產(chǎn)的范圍，還沒有形成與宣傳、文化等部門的銜接機制，科學高效的管理體制還有待探索。

而國有文化企業(yè)的市場化主體地位也并未形成。國有文化企業(yè)改革的一個重要目標就是實現(xiàn)政府產(chǎn)權(quán)管理從行政管理向持股經(jīng)營的轉(zhuǎn)變，并以此為契機促進企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換，培育市場主體。

但是，由于文化企業(yè)的國有股“一股獨大”，導致國有文化資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理仍是行政化方式，由政府直接任命董事，甚至是公司高層管理人員，這必然導致企業(yè)外部缺乏有效的監(jiān)管機制，企業(yè)內(nèi)部缺乏規(guī)范的激勵約束機制，企業(yè)經(jīng)營規(guī)范化、市場化程度較差，尚未形成合格的市場主體，甚至出現(xiàn)企業(yè)單位事業(yè)化管理等開倒車現(xiàn)象。

國有文化資本的預算也存在缺位問題。財政部發(fā)布的《關(guān)于擴大中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍有關(guān)事項的通知》明確指出，從2012年起將中央文化企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導小組辦公室履行出資人職責的中央文化企業(yè)納入中央國有資本經(jīng)營預算實施范圍，并出臺《關(guān)于做好中央文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預算支出管理工作的通知》，明確支持重點、適用范圍和管理原則，成為中央文化企業(yè)國有資本預算的規(guī)范文件。

而北京市目前尚缺類似的規(guī)范性文件，由此導致國有文化資本預算缺位，國有文化企業(yè)在發(fā)展的重點環(huán)節(jié)，如內(nèi)容創(chuàng)新、科技融合等方面缺乏必要的資金支持，特別是資產(chǎn)重組方面由于缺乏必要的資本支持進展緩慢，無法發(fā)揮國有文化企業(yè)戰(zhàn)略投資者的引領(lǐng)帶動作用。

如此種種，已經(jīng)使得社會資本進入國有文化領(lǐng)域的通道阻塞。在國有企業(yè)改革中引入社會資本，特別是具有一定實力的戰(zhàn)略投資者，促進股權(quán)多元化，不僅有利于真正實現(xiàn)政企分開，而且有利于促使企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，從而有利于打造市場化競爭主體。

客觀地說，雖然各級政府出臺了一系列鼓勵政策與措施，但是社會資本參與國有文化企業(yè)的改革發(fā)展還存在很多障礙：其一，國有文化企業(yè)管理者在意識上尚存在社會資本 “不安全”的誤解，導致在國有文化企業(yè)改革發(fā)展過程不敢引入社會資本；其二，國有企業(yè)改革尚未到位，還存在政府干預過多、預算軟約束等問題，特別是國有資本與社會資本平等地位尚未形成，這一定程度上影響了社會資本進入意愿。

此外，政策性負擔與投資約束軟化也是導致投資不暢的一大原因。

眾所周知，國有文化企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中承擔了過多的政策性負擔：一方面由于國有文化企業(yè)的意識形態(tài)功能導向，導致國有文化企業(yè)的自生能力欠缺，進而成為企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性負擔，另一方面，由于歷史原因，國有企業(yè)改制之后還需承擔冗員、社會養(yǎng)老問題的社會性負擔。這些政策性負擔，一方面造成國有文化企業(yè)的籌資與投資能力及其有限，無法承擔戰(zhàn)略投資者的角色，例如2012年度全國文化產(chǎn)業(yè)共有96個并購案例，涉及國有文化企業(yè)的卻只有15起，與國有文化企業(yè)應(yīng)當承擔的龍頭作用極不相稱；另一方面，由于政策性負擔導致國有企業(yè)的投資決策不是建立在市場判斷上，而是建立在期望國家干預，特別是文化行政部門政策動向的基礎(chǔ)上，又在一定程度上影響了投資效率。

與此同時，國有文化企業(yè)的政策性投資過多也影響著企業(yè)經(jīng)營效率。尚處于轉(zhuǎn)型過程的大多數(shù)國有文化企業(yè)，核心業(yè)務(wù)不是面向市場，而是面向政府，特別是其中政府采購在經(jīng)營收入中占較大比重，這直接導致國有文化企業(yè)投資中政策性投資占據(jù)了較大的比重，大量的項目按照“社會利益與經(jīng)濟利益”兼顧的原則進行決策，項目反映的多是政府的行政意圖，而非市場中消費者的實際需求，其結(jié)果自然是項目本身缺乏市場競爭力。政策性投資過多一方面反映了政企分開尚未實現(xiàn)，政府對授權(quán)企業(yè)的行政滲透幾乎無處不在，另一方面嚴重影響了國有企業(yè)經(jīng)營的自主性與效率。

有賴對策重組到位

按照中央“四管”要求，完善北京國有文化企業(yè)的管理體制尤為重要。要按照十八屆三中全會的要求，在市文資辦履行國有文化企業(yè)出資人職責基礎(chǔ)上，按照管資產(chǎn)管人管事管導向相結(jié)合的原則，對文化企業(yè)實施綜合管理，并構(gòu)建具有首都特色文化企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制。

這要求，一方面要在健全國有文化資產(chǎn)經(jīng)營預算，確立國有文化資產(chǎn)的約束依據(jù)，避免由于國有文化資產(chǎn)經(jīng)營的約束軟化，導致產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清；另一方面，要在國有文化資產(chǎn)預算硬約束依據(jù)的基礎(chǔ)上，清晰界定財產(chǎn)的所有者、管理者和經(jīng)營者的責權(quán)利，建立國有文化資產(chǎn)的監(jiān)督管理和授權(quán)經(jīng)營機制，健全北京文化資產(chǎn)科學的約束機制，為經(jīng)營層面的產(chǎn)權(quán)明晰提供機制保障；最后，要創(chuàng)設(shè)文化企業(yè)導向管理的新機制，必須把黨對宣傳思想工作的方針政策、指令貫徹到企業(yè)的微觀行為上，必要時可以探索實施特殊股制度。

加快北京國有文化企業(yè)的股份制改造，構(gòu)建市場投資主體亦是當務(wù)之急。一方面要通過股份制改造，促進股權(quán)多元化，有利于真正實現(xiàn)政企分開，促使政府機構(gòu)不能再以行政化方式支配企業(yè)，而只能以國有資本出資人的身份，經(jīng)營和管理企業(yè)股權(quán)中的國有股，實現(xiàn)股權(quán)的平等化；另一方面通過股份制改造，改變“一股獨大”，將有利于推動股東間制衡機制的形成，通過股東之間的相互制約，促使企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，同時將市場因素帶入公司決策的過程中，適度控制“內(nèi)部人控制”問題，使企業(yè)決策更加符合市場經(jīng)濟的要求，從而將國有文化企業(yè)打造為合格的市場投資主體。

北京應(yīng)適時解除北京國有文化企業(yè)的政策性負擔，增強企業(yè)的投資能力。一方面要在理清經(jīng)營性與非經(jīng)營性資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，剝離經(jīng)營性資產(chǎn)的政策性負擔，恢復競爭性國有文化企業(yè)的自生能力，使其真正成為自我決策的市場主體；另一方面要減少通過政策性投資的政府滲透甚至干預，使國有文化企業(yè)能夠按照市場規(guī)律做出投資決策，提升其投資能力與效率。

必要的政策調(diào)整是促進北京國有文化企業(yè)投資能力提升的重要保障，北京需要出臺國有文化資本預算政策，增強企業(yè)資本實力。一方面，財政部門要擴大國有資本經(jīng)營預算實施范圍，將市文資辦履行出資人職責的文化企業(yè)納入國有資本經(jīng)營預算實施范圍；另一方面，市文資辦需要出臺國有文化企業(yè)國有資本經(jīng)營預算支出管理的細則，明確支持重點、適用范圍和管理原則，以保障國有文化企業(yè)國有資本預算的規(guī)范運行。

此外，北京應(yīng)出臺相關(guān)促進政策，助推國有文化企業(yè)重組。要抓緊國民經(jīng)濟“十二五”發(fā)展規(guī)劃的落實，深化文化體制改革，盡快出臺有關(guān)北京國有文化企業(yè)重組的指導意見，為文化企業(yè)重組提供有力的政策保障。

特別是要參考借鑒國有經(jīng)濟重組的成功經(jīng)驗，出臺系統(tǒng)的、可操作性的《北京市國有文化資產(chǎn)重組指導意見》，在宏觀上為國有文化企業(yè)重組指明目標及方向，在微觀上為國有文化企業(yè)的市場化重組提供有力的政策保障。

只有政府層面重組政策得力、到位，企業(yè)微觀層面的重組障礙才能解除，北京國有文化企業(yè)的投資行為的宏觀效果才能實現(xiàn)。

（作者：中央財經(jīng)大學文化產(chǎn)業(yè)系教授）