均等化發展視角下陜南惠農政策效用探究

作者簡介：葉妮，女，陜西師范大學政治經濟學院行政管理專業碩士研究生，主要從事電子政務與政府管理創新研究。

摘 要：為更好的改善解決我國的“三農問題”，黨中央高度重視，相繼出臺十幾個中央一號文件，針對“三農”問題推行了一系列的強農惠農政策，讓廣大農民享受均等化發展帶來的平等變化，使農民的生產、生活條件取得了很大改善，基礎產業得到發展，貧困程度得到了一定緩解。陜西南部移民搬遷一直是備受新聞媒體關注的重大民生工程，本文以F縣的移民搬遷實證研究為例，著重了解陜南移民搬遷工作的現狀和做法，同時找出其中存在的問題和原因，為惠農政策在陜西南部更好的落實提供寶貴的經驗教訓。以便更好地改善民生，推動城鄉一體化建設，從而更好的建設新型的社會主義新農村。

關鍵詞：均等化發展；惠農政策；移民搬遷；工作成效

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2014）10-0052-02

一、背景及意義

西部地區是我國的欠發達地區，特別是西部的農村地區，由于地理位置和自然條件的限制，使得我國西部地區的“三農問題”成為西部經濟發展的“短板”，也成為困擾我國經濟發展的重要組成部分。自改革開放以來，黨中央高度重視三農問題的解決，相繼出臺十幾個中央一號文件，一系列的強農惠農政策向我國西部地區落實，廣大農村發生了翻天覆地的變化，貧困農民的生產、生活條件取得了很大改善，基礎產業得到了發展，貧困程度得到了一定緩解，取得了較為顯著的成效。陜南顧名思義是指陜西的南部地區，北靠秦嶺、南倚巴山，漢江自西向東穿流而過。由西向東依次是漢中、安康、商洛三地。該地區在享受國家惠農政策最為突出的一個方面就是移民搬遷工作推進與落實。

由于陜西南部地區地理位置和自然條件的影響，該地區農民的生命財產安全經常受到地質災害、洪澇災害或其他自然災害影響，針對這一問題，在中央惠農政策文件精神的指導下，陜西省人民政府于2011年發布《陜南地區移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》和《陜南地區移民搬遷安置總體規劃》，并要求各級市、縣嚴格遵照實施辦法和總體規劃做好該地區的移民搬遷工作。這一工作的部署對于改善陜南群眾生產生活條件，從根本上消除自然災害對陜南農民群眾生命財產威脅具有重要的實踐意義。

自黨的十六屆五中全會提出“推進基本公共服務均等化”，堅定不移的走共同富裕道路以來。“均等” 一詞的漢語解釋是 “同等、平等”。均等化是體現公平、公正、平等原則的政府管理行為。對于分析制度與政策，覆蓋與享受條件、撥付資金與補貼受益等方面的均等化發展進程上有重要的理論意義。

二、惠農政策執行過程中移民工作的現狀

我國是一個農業大國，農村戶口人數仍占全國總人數的大部分，要切實改善農民的生產生活條件，縮短城鄉差距，進行社會主義新農村建設仍然是落實惠農政策的終極目標。位于西部的陜南地區，是一個多山，自然災害頻繁地區。常年的洪水、泥石流等災害使得該地區人民的生命財產安全受到了極大威脅，為切實改善民生，推動均等化發展進程，移民搬遷工作任務迫在眉睫。陜南各縣按照省市移民搬遷的安置工作統一部署，緊緊圍繞“搬得出、穩得住、能致富”的總體目標，按照“政府主導、農民自愿、有業安置、持續發展”的原則，將移民搬遷與城鄉統籌、農民進城、發展縣域經濟、保障性住房建設等方面的政策有機的結合起來，精心部署，狠抓落實，也取得了階段性的成果。例如，陜南F縣全縣轄23個鄉鎮、324個村（居）、13.04萬戶居民、總人口45萬人，其中農業人口39.9萬人。據統計，在2011、2012年建成集中安置點68，完成移民搬遷6802戶、25738人，超額完成年度計劃任務，入住率100%，2013 年成集中安置點20個，全部達到入住條件，完成搬遷2806戶、11218人，入住率90.8%，集中安置率91.3%，上樓率86.6%。如表1所示，從2011年到2013年，城鎮化率逐年上升，三年總提高城鎮化率為5.49%。取得如此成效，一是統籌規劃的引領。科學合理的布局，建設重點大型安置點，將小區的配套設施建設進一步完善，讓搬遷戶無后顧之憂，傳承當地特色、因地制宜，合理設計房型戶型。二是強化管理。提前抓好搬遷對象確定，推進督查力度，制定了移民搬遷工程考核辦法，落實縣、鎮領導包抓建設責任。還應樹立示范典型，在搬遷過程中“比、敢、超”。三是培育產業增收。在大力加強培訓強技能的同時加大扶持，鼓勵創業。如表2所示，F縣三年內共9290人接受就業培訓，在發展園區的帶動下，到工業、農業產業園區就業人數也多達1936人。在移民搬遷工作的指引下，縣域退耕還林千余畝，為農村生態的可持續發展也做出了貢獻。雖然F移民搬遷在過去的三年中取得了一些階段性的成績，也較好的落實和推動了當地惠農政策的執行，更是推動了當地均等化發展的進程。但從F縣的移民搬遷工作中仍存在著一些問題，對接下來陜南惠農政策的執行效果提供了寶貴的經驗和教訓。

三、陜南移民搬遷工作存在的問題及原因

在廣大農民享受均等化發展進程中帶來的諸多變化的同時，繼續推動陜南移民搬遷工作，完善惠農政策的執行手段就面臨了諸多的問題。

第一，存在資金短缺的問題。省上出臺的搬遷政策要求到戶資金由市縣按比例分配。規定的建房面積與我縣農民居住要求有差距，規定的農戶出資數額給各縣財政配套補助建房資金帶來了巨大的壓力。資金的缺口給政策的執行帶來了巨大的阻礙。如表1 所示，雖然已建安置房面積高達1118582平方米，已搬遷人數達36938人，但同39.9萬的農業人口相平衡，移民搬遷工作還有很長的路要走。第二，安置小區項目建設問題。基礎設施建設和公共服務項目建設資金未能及時下達，項目建設資金基本由政府整合以前項目的部分資金或由施工單位墊資解決。由于項目資金未能及時下達，安置點基礎設施未能啟動，搬遷群眾存在一定的觀望情緒，影響搬遷進度。第三，特困戶“搬遷難”的問題。由于沒有任何的收入來源，即使政府補貼資金助其搬遷，特困戶也很難有資金承擔自己的一部分戶資。這就導致特困戶影響搬遷進度，甚至影響整個惠農政策的有效落實。第四，農民的增收問題。受集中搬遷后，農戶的原始積累消耗，發展生產極為困難，增收空間有限等因素的影響，移民群眾普遍存在土地稀缺、生產困難、項目缺乏等突出問題。如表2所示，三年期間僅復墾土地面積共為734畝，搬遷農戶共為9602戶，計算可得每戶復墾地土地不到0.08畝。而還林土地面積為957.36畝。這根本不能滿足農民生產生活增收等問題。這更使得移民搬遷工作難以推進，使得惠農政策落實變成了“真空地帶”。

在我國均等化發展過程中，要人人都能參與、人人都能享受、人人都能創造，公平、公正、平等的享有惠農政策的權利。移民搬遷政策僅是整個惠農政策的一小部分，但移民搬遷工作所存在的一些問題正是這種以政府為主提，農戶為客體的政策形式存在的普遍性問題。提高陜南惠農政策的執行效用不僅切實的改善農民的生產生活條件，緩解貧困壓力，更是推動我國均等化發展進程的強大動力和有力支撐。

四、提高陜南惠農政策成效的路徑選擇

通過對陜西南部F縣移民搬遷工作的實證研究，吸取了寶貴的經驗和教訓，為提高陜南惠農政策執行成效的提供了有力的借鑒和路徑選擇。

1.加強組織領導，強化政府引導作用。將提高惠農政策執行績效作為統籌城鄉發展、改善民生的主抓手，在組織領導方面，由一把手親自抓，分管領導做具體的政策落實，協調好農技、土地、電力、工商等部門，使其各負其責，大力支持農業發展。不斷完善工作機制方案，提出完成時限，明確工作措施，強化監督檢查。在政府引導方面，黨政主要領導、分管領導靠前指揮，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。例如陜南安康市漢濱區始終把七堰社區作為全區的重點來抓，陜南搬遷政策實施后，繼續堅持領導力量不減、部門包抓不變、項目捆綁力度不減、扶貧惠農政策不變，著力加快了建設進度。

2.打通相關惠農政策，靈活共享資源。為解決“人走地不走，人地分離”的管理難題，探索創新管理服務機制，在各項惠農政策實施的基礎上，打通相關政策，靈活共享資源。比如為搬入社區的群眾頒發農村社區居住簿，居住社區負責農村低保、新農合、養老保險、民政救助、勞動就業、計劃生育、環境衛生、社會治安等管理服務。打通退耕還林、種糧補貼、土地林地確權登記和承包流轉及征用、村集體經濟組織收益等政策壕溝，靈活共享資源，促進農村經濟發展。比如，將城鄉低保、新農合、養老保險、民政求助、勞動就業保障、十生服務與管理、環境衛生、社會治安等與人口和房屋相關的權利和義務從戶籍上分離出來，由居住地提供管理和服務。

3.因地制宜，合理科學運用政策。在充分考慮地理位置和自然條件的情況下，合理科學的運用惠農政策，使得惠農政策的到有效的落實。比如，發展現代設施農業示范區，養豬示范區、養羊示范區、林下養雞示范區、園林苗木示范區、中藥材示范區、商品林示范區、經果林示范園等功能區，以及大型沼氣循環利用系統、田間水利灌溉系統、田間耕作道路系統等基礎設施建設系統等。

4.加強監督管理，保證政策有效落實。進一步加強監督管理，建立健全惠農政策落實的質量責任保障體系，嚴格落實政策推動進度責任制，力爭打造“放心工程”，再有，就要堅持政策落實公示制度，讓每一位享受惠農政策的農民都能隨時了解政策運行進度和執行情況，并主動接受社會監督，著力打造“讓人民滿意的陽光工程”。最后，應該嚴肅工作紀律，堅決杜絕弄虛作假，侵害農民利益的現象發生，著力打造“廉潔工程”。保證各項政策的有效落實。

參考文獻：

[1]攀繼達.統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化[M].北京：中國財政經濟出版社，2008.

[2]F縣陜南移民搬遷安置工作情況匯報[R].F縣人民政府，2014.

[3]F縣陜南移民搬遷工作成效統計表[R].F縣人民政府，2014.

[4]陜南移民搬遷后續產業發展工作考察報告[R].F縣人民政府，2014.

[責任編輯：艾涓]