地權歸公 地利留民

謝瀟波

上期說到新加坡之所以有花園城市的美譽，獨特的土地與規劃制度居功至偉。而在土地制度中，產權制度又最具基礎性。具體說來，新加坡的土地產權制度體系可用八個字來概括：地權歸公，地利留民。

不斷重建中的城市

新加坡是一個國有土地占主體的國家，這可能會出乎很多國人的意料。但事實確實如此，資本主義的新加坡，實行的確是土地國有與私有并行、所有權與使用權分離的混合產權制度。

從所有權看，大約90%的土地屬于國家所有，10%的土地屬于私人所有。國有土地的來源有兩個：一是從私人業主手中征收；二是填海造地。在國家所有的土地中，大約有67%由土地局代表國家持有，其余33%根據用途不同分別由陸路交通局、建屋發展局、國家公園局等法定機構代為持有并維護經營。和國內不同，新加坡的規劃部門名叫“市區重建局”（Urban Redevelopment Authority），意為新加坡是并非在一張白紙上作規劃，而是一座在不斷重建中的城市。而因為絕大部分土地都屬國有，居民與社會法人大多只有土地使用權，政府在土地規劃、土地利用、土地經營上具有絕對權威，這為城市的不斷重建、不斷優化減少了很多不必要的阻力。反觀國內，因為私宅拆遷成本高企，地方政府大多傾向于通過征收農用地的方式拓展城市空間，而對舊城改造的拆遷問題避而遠之，很多城市的“城中村”便是例證。

從使用權看，主要分為三種類型：一是永久使用權，數量很少，這部分業主大多數是當地的土豪加土著，島上的原住民，盤踞在城市核心地帶的周邊，以豪華小別墅的形式存在。二是999年的土地使用權，此類土地因歷史原因形成，數量也極少。此類土地屬于英聯邦傳統，在歷史上土地的名義所有者是英國女皇，而目前其產權已繼受給新加坡政府。三是面向社會出讓的土地使用權，按照不同用途分為不同使用年期。一般而言，住宅和商業用途為99年，工業、教育、宗教、社會福利等用途為30年，農業用途為10-20年。這與我國現行的國有土地使用權相似，只是我們的住宅用地一般是70年期限。

沒有耕地的國家

新加坡實在是太小了，莫說糧食、蔬菜等基本生活用品，甚至連淡水都要從鄰國馬來西亞進口。既如此，新加坡也不存在保耕地以保糧食安全、保綠地以保生態安全的說法。譬如生態，這個綠化率高、海風習習的小島國在一般時候空氣確實不錯的，但每年也總有那么一些日子煙霧繚繞。原因很簡單，馬來西亞、印度尼西亞每年6、7月份都會焚燒雨林開荒，漫天的煙塵便順著西北風吹向新加坡，讓整個城市宛如非APEC時期的北京。

在土地分類制度方面，新加坡遵循的是“節約優先”的原則，全島土地被細分31個小類，包括住宅、商住混合、商業、酒店、白地（即未明確用途的地塊）、商務園、公共機構、醫療衛生、宗教、社區中心、交通附屬設施、自然保護區等。根據聯合早報2010年的統計數據，從大類看，新加坡國防用地約133平方公里（占19%）、住宅用地100平方公里（占14%）、工商業用地97平方公里（占13%）、陸路交通系統83平方公里（占12%）、公園與自然保護區57平方公里（占8%）、社區、機構及休閑設施54平方公里（占8%）、蓄水池37平方公里（占5%）、港口與機場22平方公里（占3%）、公用設施18.5平方公里（占3%）、其他100平方公里（占13%）。

值得一說的是其特殊的白地制度。所謂白地就是在土地規劃中沒有確定具體用途的土地，其具體用途、容積率、建筑高程等完全交由市場確定。比如前不久，新加坡的中央商務區出讓了一塊白地，出價最高的競標者沒有將其競得的土地用途設定為商務辦公，而是建設了一棟高端住宅樓。

支持“以房查人”，但不能“以人查房”

當前國內正在熱議的不動產統一登記制度，在新加坡早已實行多時。受殖民統治影響，新加坡主要采用英聯邦的托倫斯登記制度，即實行登記生效而非契約生效制度。政府建立中央登記系統，具體職能由土地局承擔，登記內容包括權利人、土地面積、地塊位置、邊界及其相關權益等，其產權效力由政府擔保。與此同時，為方便居民與企業，新加坡政府建立了較為健全的產權查詢系統，支持“以房查人”，即你若看上了某處房產或土地，在取得授權的情況下，可以依托電子系統，查詢土地或房產的所有者姓名、國籍、交易記錄、抵押融資情況、未來規劃等相關信息。但是，出于保護隱私等因素考慮，新加坡并不支持“以人查房”，即普通民眾無法通過登記系統查詢到某一個人名下有多少房產或地產。這一點，正在啟動不動產統一登記的我國很有可能會借鑒，很多民眾通過不動產登記系統揪出“貪官”的希望很有可能會落空了。

有限時空的土地產權

土地管理管到極致，必然會從二維管理過渡到四維（三維空間+時間）管理。新加坡對土地的精細化管理，基本上已達到了四維層面。在很多國人的理解中，出讓一塊土地，大約就是一個有固定拐點的地塊。但實際上，出讓的土地應該是某個空間一定時間內的使用權或開發權，這個空間包括地上、地下空間，而時間就是出讓的年期。與土地的立體開發相配套，新加坡將土地權屬定義為分層的空間權屬。土地的開發明確了地下空間、建筑高度等相關指標，在確立權屬時，也相應地明確地下地上空間的權利界限。如，市區重建局曾經將某地鐵站樓上加建兩層的項目，作為一項土地的空間權屬面向市場公開出讓。

幾點啟示

與主流的資本主義國家不同，新加坡在經濟起飛過程中，不遺余力地推進土地國有化進程，以降低市區重建成本，加快園區企業更新速度，提高政府調控能力，取得了非常了不起的成就。我國實行土地的社會主義公有制度，是人類歷史上前所未有的制度創舉。我們應充分發揮這一制度的優越性，果斷跳出土地私有或公有的一般性辯論，著力完善現有土地產權制度，為經濟社會發展奠定堅實的土地產權基礎。一是全面推進不動產統一登記。按照中央的統一部署，加快整合分散在林業、農業、住建、海洋等各個部門不動產登記職能，逐步實現基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺“四統一”，解決房地分離、城鄉割裂、標準不一、錯登漏登等突出問題，為群眾提供一站式的土地產權服務。二是探索建立分層地契制度。配合土地的立體開發和有限使用的大趨勢，將土地產權細分為空間權，建立分層地契，明確地上地下空間權屬的權力邊界、使用期限、保障措施，實行精細化管理，著力發揮土地的最大效用。三是完善國有土地使用權制度。健全土地資源資產管理體制，統一行使國有土地所有者職責。進一步完善國有土地劃撥、出讓、出租、作價入股、臨時使用等方面的政策措施，彰顯國家作為土地所有者的應有權利，努力完善歸屬清晰、權責明確、監管有效、流轉順暢的土地產權制度。四是堅持并不斷完善集體土地所有權制度。堅持農地農有、農地農用的基本原則。加快推進農村集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、土地承包經營權確權登記發證工作。探索農村土地集體所有制的有效運行形式，努力構建落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權的農村土地經營體系。在堅持和完善最嚴格耕地保護制度的前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉和承包經營權抵押、擔保權能。改革宅基地分配與使用制度，在城市圈內，逐漸從“按戶分地”向“按人分房”模式轉變；在城市圈外，要探索建立宅基地有償使用、有償退出機制，引導農民集中建房、按規劃建房、按標準建房，著力破解當前宅基地“批不了、管不住、退不出、流不動”的不利局面。

（作者單位：湖南省國土資源廳規劃處）