淺析土地利用總體規劃與村民建房用地之間的矛盾

李軍

我國農村實行農業人口一戶一宅政策，總體來講，大部分地區大部分農村居民符合這一要求，但依然不能忽視存在一戶多宅、一戶一宅但超面積和非農業戶口在農村擁有宅基地的現象。再加上重點建設項目，主要是建設不征地的項目，如架設高壓輸電線路，考慮到居民生活安全，輸電線路以下的原有宅基地基本遺棄而不得不安排新的用地，以及各地為發展農業休閑項目而實施的建設用地優惠政策等都擠壓著農村正常建房用地指標。而現行土地利用總體規劃在所規定期限內，由于地方出于經濟利益考慮，大面積調整的可能行極小，從而導致居民建房無地可用。

土地利用總體規劃與村民建房的矛盾

有些鄉鎮，20世紀80年代期間在架設22萬伏線路時，電力線正好跨屋頂而過，當時并未考慮到高壓線對附近村民生命健康的影響，沒有進行搬遷，也沒有進行補償；而隨著電力設備的老化和群眾對生命健康的越來越重視，以及房屋自身壽命的終結，居民需要申請新基建房。但是遇到一系列問題，究其原因，主要是土地利用規劃沒有從實際出發，欠科學和與現有政策脫離。

建設用地規劃的隨意性，導致村民建房無地可用。

考慮到高壓電線對居民生命財產安全構成威脅，原有宅基地已不適合建房，需另擇新地基建房。但居民所在的集體經濟組織內部，由于在本輪規劃集體建設用地的劃定和調整期間，所劃定規劃建設用地考慮問題不周全，導致有規劃建設用地的地方要么位于電力線以下，要么規劃建設用地根本無法滿足通風、采光、朝向等建房要求，建設用地規劃具有隨意性，缺乏實際考量。

基本農田劃定不科學，導致村民建房無地可用。

我國基本農田保護區域劃定以鄉鎮為單位，沒有考慮到各個集體經濟組織的實際情況；為達到基本農田保護指標要求，支持項目和集鎮建設，該集體經濟組織內部所有耕地都劃作基本農田。而根據我國基本農田保護政策，基本農田嚴禁非農建設，在居民建房無規劃用地的情況下，占用其他用地建房也難以實現。

土地利用總體規劃脫離現有政策，導致村民建房無地可用。

土地利用總體規劃與農村村民建房政策背離。按我國現行農村建房政策，村民建房申請必須是本集體經濟組織內成員，否則不予批準。而我國在新中國成立以來，自人民公社開始，便形成了以小組為最小集體經濟組織，且目前我國實施農村土地確權工作也確權到小組。而在土地利用總體規劃編制過程中，并未考慮這一政策因素，而是以中心村為單位，劃定一到兩個居民點集中區，引導居民集中居住，從而導致很多小組根本沒有規劃建設用地，而有的小組建設用地過多。工作人員在為居民選址過程中，就發現鄰近組有一處條件較好建設用地，但該居民不屬于該鄰近集體組織成員，不符合申請條件，該鄰近集體經濟組織也不同意。

協調解決的對策和方案

怎樣應對這一系列問題？除了村民在建房過程中，嚴格控制一戶一宅、建房面積和杜絕非農戶口在農村建房外，最重要的是怎樣使土地利用總體規劃在指導村民建房方面更具操作性，而不是陷入“規劃，規劃，圖上劃劃，墻上掛掛”的“規劃無用論”的結局。

結合現有建設用地面積，統籌總建設用地面積，做到真正意義上的動態平衡。

目前我們的土地利用總體規劃中，規劃新增建設用地主要劃定在鄰近現有居民點的位置，沒有考慮現有居民點的退出，沒有統籌觀念；要在現有建設用地與規劃新增建設用地面積之和總量不增加的情況，根據退出原有房屋多少面積，就要在異地補充規劃多少面積。要在土地利用總體規劃的過程中，弄清楚規劃區域建設用地布局形式和發展趨勢，從而明確哪里退出、哪里補充規劃。退出的地方不能再建，引導村民建房向補充規劃的地方集中。落實到某一戶，就是你在本集體經濟組織有一處宅基地，我就在本集體經濟組織內還你一處宅基地，而原有宅基地要么自行復墾成耕地，要么由國家組織復墾。這樣就避免本集體經濟組織成員建房，原宅基地無法建房后，新的地基無地可用的問題；將復墾的耕地納入基本農田，也可以更好地保護好基本農田，既保證了建設用地不增加，也保證了基本農田不減少；同時，由于現有居民點布局存在大量土地浪費，在居民點重新布局后，也能緩解計劃生育政策分戶建房帶來的用地需求壓力。

結合歷史成因和發展趨勢，科學合理布局規劃建設用地。

要考慮到規劃建設用地是否符合建房要求的地形、地勢、通風、采光、朝向、健康等指標因素，在建設用地布局過程中，要充分了解當地居住習慣，同時又要用發展的眼光科學規劃。首先要保證用地適合建房；其次要看歷史，也要看將來，哪種情況適合點狀分布，哪種情況符合帶狀分布。比如居民所在村集體經濟組織有史以來，現有居民點大都成點狀分布，但規劃用地布局是不是就是在原有基礎上擴大？顯然不是，而應考慮其歷史形成原因，主要是當時農村道路缺失，居民為方便出行，沿道路而形成現在的長藤結瓜式的點狀分布形式；但現在由于交通道路的發達，該村道路基本上達到了組組通，橫豎分布整齊，且在建房過程中，已經形成了帶狀分布的趨勢，所以在規劃過程中就應該以帶狀分布為主。這樣，既可以在建房后，最大限度地騰退原有宅基地，并便于騰退土地復墾后與原有耕地集中連片，也能夠盡可能做到每個組級集體經濟組織都有自己的規劃建設用地。

項目占用規劃農村居民點建設用地后，及時調整規劃，及時補充。

各類項目用地占用規劃農村居民點建設用地后，在居民點建設用地總量不變的情況下，及時在本集體經濟組織內進行補充。農村居民點規劃調整應在項目立項后前一年實施，而不能占了又不調整，浪費建設用地指標，影響村民建房進度。居民無地建房的很大一部分原因就是由于在新一輪規劃修編的過程中，沒有依據實際情況進行合理的規劃，而是簡單的用地指標的增加，從而導致在建房過程中障礙重重。

在經濟發展的今天，由于利益的驅使，導致地方往往在土地利用總體規劃編制過程中，只關注重點項目和集鎮發展用地需求，而忽視農村居民點建設用地需求。在規劃編制過程中，缺乏科學性、實用性，純粹是有多少指標，圖上畫多少指標，使得土地利用總體規劃在指導村民建房過程中矛盾重重。而只有在規劃編制過程中，用科學發展觀指導，尊重歷史，把握未來，才能夠使土地利用總體規劃在國土管理的前沿陣地發揮其應有的作用。

（作者單位：長沙縣國土資源局）