試論政府在推進城鄉一體化管理中的職能作用

史佳莉

摘要：本文針對一些地方政府在推進城鄉一體化管理中的做法提出了自己的看法，并提出政策建議。

關鍵詞：城鄉一體化；農業產業化；政府職能作用

一、地方政府在城鄉一體化中的職能定位

（一）政策職能

城鄉一體化是指在大力發展生產力的過程中，促進農村人口城市化，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉經濟、社會、環境的和諧發展，使城鄉共享現代文明。從內容來看，城鄉—體化主要包括城鄉規劃布局、城鄉資源配置、城鄉戶籍管理、城鄉利益保障一體化四個方面。其中應該充分認識到城鄉一體化的過程，是經濟社會發展劍一定程度的必然選擇，是量的擴張向質的提高轉變的過程。因此，地方政府職能主要體現在客觀調控政策上。圍繞城鄉規劃布局、城鄉戶籍管理、城鄉利益保障一體化三個方面制定相關政策，同時制定相應的傾斜農業的產業政策引導城鄉資源向農村流動。根據本地實際情況，研究扶持農業產業化發展的財政、稅收政策。研究有助于農業產業化發展的行政規章并逐步法制化，并根據國家有關法律規范市場、企業和個人行為，取消保護地方、部門利益的行政規章、文件。保留下來的與法律相一致的有關行政規章，要在范圍和內容上簡化、明確。要探索完善龍頭企業和農民之間的利益聯結機制，重點引導“訂單農業”發展，規范與訂單農業相關的市場行為。

（二）協調職能

城鄉一體化涉及農業、醫療、社保、財政、金融、工商、稅收、公安、教育等多個部門。那種條塊分割、部門壁壘的管理體制，顯然不適應城鄉一體化的要求，并在一定程度上阻礙城鄉一體化的發展。因此，政府應加強綜合服務職能和協調職能，按照城鄉一體化發展的要求，消除舊體制障礙，弱化部門壁壘和管理職責，打破行業界限和條塊分割，逐步走向管理的一體化。政府各部門之間要密切配合，協調解決征用土地、稅收、醫 療保健、社會保障、戶籍 、教育等方而的問題要建立適應城鄉一體化的體制，促進城鄉政策的統一，要注意各地經濟發展情況，綜合規劃、綜合改革、綜合協調，以利持續地產生綜合效應，政策必須符合經濟社會發展的內在規律。

（三）調控職能

對城鄉一體化而言，政府的調控職能包括財政、信貸、稅收等方面要向農村傾斜，在財政方面，政府建立對農村投入的約束機制，規定財政支農支出 增長比例，從而增加財政對農村基礎設施建沒資金和支持農業資金的總量。研究財政資金對農業產業化的具體扶持內容和方式，調動各方資金支持產業化發展，形成多元化的投資體系。在信貸方面，政府主要通過信貸資金的傾斜，支持優質產業，促進農業結構和產業內部結構調整。在稅收方面，政府通過研究制定稅收優惠政策，減輕龍頭企業負擔，對非公有制與公有制龍頭企業、內外資企業一視同仁，平等納稅，實行國民待遇。

二、充分發揮政府職能作用的政策思考

（一）積極轉變政府職能，廢除不合理的制度，為城鄉一體化提供制度保證

1.建立全社會統一的社會保障制度。社會保障是社會穩定的“穩壓器”，是政府工作的主要職責所在。在當前，建立全社會統一的社會保障制度是城鄉一體化首要的切入點。我們應明確我們要建立的社會保障制度是全社會統一的社會保障制度。全社會是指城鄉全體公民和全體勞動者。農民只要舉家遷入城市，便轉化為市民，應享受和其他市民同等的社會保障。他們原來社區集體公有的財產（包括耕地在內）按勞動力平均的份額應折價歸他們個人所有，帶入城市一次性地交給政府作為社會保障金，計入中央政府社會保障金賬戶。農民所在社區如果無力支付資產現價，原則上資產應歸國家所有，由社區代為經營，每年向國家交租金。政府把這筆收入計入進城農民的社會保障之中。

2.盡快改革城鄉分割的戶籍制度。農民進城打工、安家落戶，在很長一段時間卻受到體制和政策上的限制。戶籍制度改革的核心內容就是剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，使城鄉居民在機會面前人人平等，獲得統一的社會身份。同時，建立新的人口登記和管理制度，實行開放式戶籍管理，即只要是合法公民，只要符合一定的條件和要求（如有穩定的收入來源、居住時間達到一定年限等），就應該依法獲得合法的居住身份，并依法享受相應的權利和承擔相應的義務。

3.建立統一開放、競爭有序的勞動力市場。建立一個統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場，以公平、規范為原則，引導勞動力市場健康發展，做到“企業自主用人，勞動者自主擇業”，建立城鄉統一的勞動就業服務體系，切實維護進城就業農民的合法權益，創造有利于農民進城安居樂業的良好環境。

4.積極探索土地管理制度改革。征地是工業化、城市化進程中必然碰到的問題，要嚴格按照保障農民權益、控制征地規模的原則，嚴肅土地征用管理，完善征地程序，規范分配使用，嚴格用途管制，切實保障被征地農民的知情權、參與權、土地征用費分配權。妥善處理好保證必要的建設用地與嚴格保護耕地的關系，著力做到科學用地、集約用地，實行最嚴格的土地管理制度。要按照“先社會保障，后分配建設”的要求，積極探索新型土地征用補償制度，加快建立規范平衡的土地征用費補償分配和管理制度。要在維護集體土地所有權的基礎上，積極探索農民集體非農用地和房產流轉制度，積極探索農村宅基地集約流轉、有償調劑和有償退出制度。

5.建立規范的農民培訓體系。逐步建立現代“知識農民”培訓教育系統。政府要有充足的專項資金保證農民培訓的實施，把提高農民就業技能作為推動農村勞動力結構戰略性調整的重大舉措來抓，大力實施“農村勞動力素質培訓”工程，加強對農民的技能培訓，提高其就業競爭力。

（二）政府要重點制定區域產業政策

城鄉一體化是使農民的生活方式和社會屬性最終發生由“農民”向“市民”的轉變。為此，我們必須把產業政策地區化，促使城鄉、城間分工體系的發展。沒有城鄉、城間的產業結構差異，就沒有要素流動的可能性，我們要進一步完善城市體系規劃，明確農村、城市的功能定位，明確各自產業結構的特點。政府一定要抓住對城市功能具有定性作用的重大項目的定點權，克服地方的盲目性。每個城市有特色、每個地區有特色，才能形成區域性和全國性統一市場；利用財政金融政策落實產業布局規劃，促進工業企業適度集中：在人口密度大、資源特色不突出 、產銷市場潛力大的地區，政府應適當扶持勞動密集型產業的發展，指導當地城市大力發展和居民生活消費密切相關的產業，增加教育投資，發展與教育相關的第三產業。

（三）政府應該通過政策強力引導農業產業化發展

農業產業化是城市化的重要推動力。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，必然使經濟發展追求規模效益，實現生產要素的合理流動和優化配置，這就不可避免地要求農業工業化，實現農業生產的企業化，規范管理，規模經營，形成農業生產集團，并派出大量的鄉鎮企業為之服務。政府政策引導推動以農產品為原料的食品等工業的發展，使食品工業成為經濟的支柱產業，而相關工業的發展則增加了農產品的附加值，擴大了農產品的市場，調整了農產品的供需，為農村創造了大量的就業機會，推動了農業的發展，加快了城鄉一體化進程。政府應在財政、特別是稅收上給予能吸納農民工比例大的農產品和食品加工業企業更大的稅收優惠，吸引資源向農產品和食品加工業集中，推進農業產業化發展。

（四）統籌城鄉規劃與基礎設施建設，促進城鄉建設一體化

統籌城鄉規劃與基礎設施建設，促進城鄉建設一體化。按照優化城鄉生產力和人口布局的要求，把城鄉社區、基礎設施和生態環境作為一個整體進行規劃和建設，著力形成中心城市、縣城、中心鎮、中心村一體化的規劃體系。通過改造城中村、撤并小型村、拆除空心村、縮減自然村，加快建設中心村和農村新社區。進一步加大農村基礎設施和生態環境建設投入，大力開展村莊環境整治，推動城市基礎設施向農村延伸，形成城鄉一體化的公共交通、供水、供電、通信郵電、垃圾處理、污染治理、環境保護。