基于公共服務理論下行政法學的轉型分析

摘要：公共服務緣起于公共需求，以滿足社會的公共需求為旨歸，其產生和發展是一個歷史過程，應積極探究其理論演變的基礎。而行政法學發展的理論支點即為公共服務理論，在公共服務理論的基礎之上，行政法學發生了一次極為深刻的轉型，即由以控權論為基礎的傳統行政法學向以公共服務理論為基礎的現代行政法學轉變。現代行政法學對傳統行政法的界限進行了突破。本文基于公共服務理論下，對行政法學的轉型進行了分析。

關鍵詞：傳統行政法學；現代行政法學；公共服務理論

公共行政的歷史是一段隨著社會經濟發展而不斷發展的歷史，公共服務的出現及其在公共行政中占據越來越重要的地位是二十世紀以來公共行政發展的最重要特征。在公共服務興起的背景下，現代社會法治政府的職責不再僅僅局限于消極的秩序維護，而須同時積極地為公眾提供市場不能有效提供的公共服務，促進社會的全面協調發展。面對方興未艾的公共服務，行政法應承擔怎樣的責任？本文對此進行初步的探討。

一、公共服務的理論演變

公共服務的產生和發展是一個歷史過程，不同的時代，對其理解不盡相同。 19 世紀后半葉，德國社會政策學派的杰出代表瓦格納初步提出“公共服務”的概念：“如果我們考慮財政經濟中國家以及其他消費所需的支出經濟的話，那就必須籌劃國家需要中所支付的工資乃至薪俸，或直接使用于公共服務的，或為獲得其他財貨而必須預為籌措的財貨和貨幣的部分。 在整個國家需要中，這一部分特別叫做財政需要。 ”1919 年 1 產生的“林達爾均衡” 是公共物品理論最早的成果之一。 1954年，現代福利經濟學代表 P.薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》 歸納了公共物品在消費中的兩個本質特征， P.薩繆爾森的這一觀點成為辨別公共產品最重要的標準。 但于現實中還存在一部分特殊性公共消費，它游離于“薩繆爾森歸納”之外。 1978 年以來， 新公共管理 （the NewPublic Mangetment）替代傳統的公共行政 （the OldPublic Administration），公共服務成為公共行政和公共管理研究的核心，公共管理學者 1987 年將公共行政定義為“提供公共服務的制度性設置。20 世紀 80 年代，新公共管理在美國、英國興起，它是包括“重塑政府運動”和“新管理主義”的一系列思想和實踐活動， 其核心內容是力圖將私營部門和工商企業的管理方法應用于公共部門。其中，公共機構以顧客為導向，與顧客的關系被認為以私利為基礎， 公共行政體系引進市場機制和競爭機制。 公共行政官員在公共服務過程中是掌舵者，擔當“船長”和“裁判員”的角色。而登哈特夫婦在 《新公共服務———服務而不是掌舵》一書中充分分析新公共管理的掌舵問題，在民主社會的公民權理論、 社區和市民社會的模型、組織人本主義和組織對話的基礎上，提出了新公共服務的七大原則。中華人民共和國憲法》在“公民的基本權利和義務”一章中明確規定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。 國家發展為公民享受這些權利所需社會保險、 社會救濟和醫療衛生事業”；“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其它殘疾公民的勞動、生活和教育”。 這是我國與國際社會人權價值原則的進一步契合， 為我國的公共服務實踐奠定了憲法基礎。

二、傳統行政法學的不足

“轉型時期”是我國目前應用頻率比較高的一個詞匯，這一詞匯充分表達了我國目前所處的發展階段，我國的經濟發展、政治文明、民主法治、社會生活等各個方面都能夠體現出轉型時期的時代烙印。這一時代背景使得我們在思考我國行政法學的發展方向時不得不考慮如下問題：我國的行政法學是不是也處于一個轉型時期？是什么樣的轉型？這種轉型是否符合當今世界行政法學發展的總體趨勢？筆者認為，我國的行政法學經過二十幾年的發展，現在確實處于一個轉型時期，這個轉型時期是受法治國家行政法學前沿理論發展影響的，因為我們國家行政法學的發展歷史比較短，這就注定了我們會不斷吸取其他行政法學理論積淀比較深厚的國家的學理和經驗。無獨有偶，世界范圍內行政法學內在自發的這種轉型要求又與我國政治文明和政府體制改革的外在要求相契合。因此，行政法學的轉型具有必然性。傳統行政法學是圍繞行政權力與公民權利的關系問題而展開的。行政權力的存在會對公民權利的行使產生影響，超過必要限度的行政權力必將損害公民權利。傳統行政法學及與之相關的控權理論在行政法學的發展歷程上確實曾經極度輝煌，甚至到今天仍然影響深遠。可以說，傳統行政法學牢牢把握住了行政法學作為一個法學分支學科不同.于政治學、行政管理學等學科的精髓之處，但是隨著時代的發展，傳統行政法學對于行政法學科的發展也產生了一些束縛。

三、現代行政法學及其特征

現代行政法學則應在理論上突破傳統行政法學控權理論的限制，以公共服務理論為指導，重塑行政法學的學科體系。現代行政法學的建構與服務型政府的建立是相呼應的。服務型政府要求政府要轉變行政理念，由管理理念轉變為服務理念，以服務理念來確定政府的職能和整合政府機構。服務型政府必然應當首先是一個守法的政府，是應當遵循法治規律和被納入到法治框架下的政府。反過來，服務型政府的建立又對行政法學的發展提出了新的要求，對于一個服務型的政府，行政法學不能再從行政權與公民權相對立的視角出發而著力探討如何控制行政權從而保障公民權，而應認識到行政權的存在是為了給公民權進行服務，從而從行政權與公民權相統一的角度重構行政法學科體系，這種意義上的行政法學也就是我們所說的現代行政法學。現代行政法學以公共服務為基礎，其明顯特征是公私合作，公權力與相對人之間沒有明顯的對抗，對公權力與相對人雙方都既要制約又要激勵。

四、結語

不斷地進行自我調整，以適應快速發展的社會經濟現實的需要，是行政法發展的永恒旋律。當公共服務成了公共行政的重要內容之時，行政法也應及時作出回應，承擔起規范公共服務行為的新任務。只有這樣，中國行政法才能保持其自身存在的價值；也只有這樣，中國行政法才可能是完整的、合乎公共行政實踐發展要求的行政法。

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作者簡介：萬玲，女，1980年8月生：民族：漢族，籍貫：湖南省衡陽縣人，學歷：在職法律碩士學歷。主要研究方向：行政法學。郵編（410006）工作單位：長沙市住房保障局。