破解“國企神話”淡馬錫

劉軍國

市場失靈更多表現在資源聚合，而非資源配置上，國企改革應發揮“舉國體制”在資源聚合上的優勢，新加坡的“淡馬錫模式”就是一個成功范例

淡馬錫控股（私人）有限公司是新加坡財政部100%控股的專業化國有投資機構。目前，淡馬錫投資組合總值約一萬億人民幣，自1974年以來的年復合股東回報率為17%，創造了國企效率的奇跡，被人們稱之為“淡馬錫模式”。

“舉國體制”聯姻“市場機制”

新加坡建國之初，國內經濟實力弱，市場環境差，基礎產業和高科技產業急需發展；國際競爭日趨激烈，新加坡缺少具有國際競爭力的企業。為此，新加坡政府組建了純國有的投資公司——淡馬錫控股（私人）有限公司（其投資的企業稱為“淡聯企業”）。

淡馬錫之所以能夠實現“全球國企中贏利的神話”，關鍵在于其既擁有國家資本規模大、抗風險能力強的優勢，又能夠隔離行政干預，而純粹以市場原則進行運營。作為政府100%控股的投資機構，淡馬錫擁有的資本優勢，是私人資本難以比擬的。在國內，作為國家經濟的操盤者，淡馬錫將資本更多投向私營部門不愿意或沒能力投資的基礎性行業和關鍵性行業。這對推動產業發展和經濟轉型以及保護國家的長遠利益起到了重要作用。

作為專業化投資公司，淡馬錫通過獨資、控股和參股形式形成對淡聯企業的股權關系，始終堅持用投資回報率最大化、市場化原則，對其投資的企業行使其股東權利、履行股東職責。面對國際競爭，政府賦予其發展成為國際一流投資機構、培育世界級公司的使命，最終達到提升國家競爭力的目的。目前，淡馬錫70%的投資集中在海外市場。

除了正常行使股東權益外，淡馬錫用市場機制淘汰那些達不到績效考核要求的經營者，并選聘合格的職業經理人，達到優化提高國有企業經營管理層結構和質量的目的。在競爭領域，淡馬錫有積極的投資策略和靈活的資本退出機制，并通過增持或減持股權調整改善國有資本的布局結構和質量、體現其經營方向。一旦淡聯企業不能贏利，或盈利能力變差，淡馬錫控股就會果斷將其賣掉。

“淡馬錫模式”把納稅人的資本聚合在一起，再利用市場機制來配置這些資本，提高實現國家利益這一目標的能力。尤為關鍵的是，國家利益最終是全體公民的利益，淡馬錫及淡聯企業不能以“國家利益”之名而享有超越其他市場主體的特權，也不能以“國家利益”之名濫用壟斷地位而侵害公民利益。而我國的國有企業，恰恰在這方面做得不夠好。

在許多基礎領域和戰略性產業，尤其是那些超大規模投資、超高風險、常超收益周期的領域，如高鐵，聚合資源上市場失靈比較明顯，單靠市場機制是不可能做成的事情，政府必須更好地在這些領域發揮好作用，培育具有國際競爭力的跨國公司。而在企業經營層面，必須讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用。

淡馬錫模式成為新加坡“國家公司化”過程中的核心競爭力，既充分發揮了國有體制聚合資源的優勢，又充分發揮了市場機制配置資源的優勢，實現了“舉國體制”和“市場機制”的成功聯姻。

以憲法的名義

總覽國際經濟界，能夠像淡馬錫這樣出色的國有控股投資企業少之又少，而成功處理好與政府關系的國有公司更是鳳毛麟角。淡馬錫模式之所以能夠成功實現“舉國體制”與“市場機制”的有機結合，關鍵在于，介于政府和國企之間的淡馬錫是一家專業投資公司，這成功實現了國家從“管資產”向“管資本”的機制轉換。

淡馬錫控股既是政府與企業的結合點，成為雙方之間的傳動器，又是政府與企業間的隔離層，成為企業免受行政干預的保護層。一方面，國家把國有資本委托淡馬錫利用市場機制向企業投資，把國家與數量龐大、特色各異的國企之間的復雜的政企關系，轉化為與投資收益最大化為唯一目標的淡馬錫的政資關系+淡馬錫與淡聯企業的純市場關系。另一方面淡馬錫成功劃清了政府行為與企業行為的邊界，隔斷政府對淡聯企業的直接干預，確保了淡聯企業獨立的市場主體地位。

作為自主經營的國有投資機構，淡馬錫控股的獨立市場主體地位甚至得到新加坡憲法的確認和保護。政府與淡馬錫的關系是政資關系，作為股東，政府主要是任免淡馬錫董事會人員及總經理，影響和監督公司的重大決策，確保一個有能力的董事會來領導淡馬錫并具體履行所有者職能，以確保公司的經濟活動符合政府賦予它的使命。一旦董事不符合國家意志或經營效益不佳、不能對下屬企業進行有效管理，政府可以隨時申請總統進行撤換。

淡馬錫的全稱中“私人”二字概括了淡馬錫模式的精髓，表明了公司經營的商業化特征以及淡化資本來源和資本屬性的目的。淡馬錫的市場化特征還體現在淡馬錫是依據《公司法》成立的企業，在參與市場經濟活動的過程中，必須遵循私法體系，與其他股權或者資本享有相同的權利，履行同樣的職責。

淡馬錫按照所經營業務的性質和職能，將淡聯企業分為兩類， 使國家資源的配置可分別在兩個不同的評價體系下獨立運作。一類為關系國家重要戰略資源和公共政策目標的非競爭性領域企業；另一類為有能力參與本地或國外市場活動的競爭性經營企業。這些競爭性領域的淡聯企業，便是我們今天所講的“混合所有制經濟”，他們既有私人股權，也有淡馬錫股權。

立起政企之間的“防火墻”

“舉國體制”與“市場機制”難以結合的根本原因在于行政與市場之間的邊界難以劃清，政府和企業之間的目標難以平衡。淡馬錫董事會獨立于政府，獨立于管理層，獨立于淡聯企業，這使淡馬錫董事會成功扮演了行政與市場之間的“隔離墻”、政府與企業之間的“平衡器”的角色。

首先，總統、政府和淡馬錫之間的制衡機制，使淡馬錫董事會有權力、有能力獨立于行政干預而完全遵循市場原則實現國家利益最大化目標，在行政與市場之間起到“隔離墻”的作用。

新加坡總統和政府以兩把鑰匙才能開一把鎖的方式選任優秀的董事會成員和總裁。憲法規定，淡馬錫董事會成員由財政部提名但由總統任命，受政府監督但向總統負責。董事會和總裁一經任命即擁有完全遵循市場原則自主經營的決策權，并向總統直接負責。董事會必須著眼于新加坡的長遠利益來管理投資，必須確保每次投資的交易價格符合其公平市場價值。未經總統批準，淡馬錫的年度營運預算或計劃中的投資項目不能動用過去的儲備金。淡馬錫董事長和總裁必須每半年向總統證明當前和以往儲備金報表的正確性。這將股東權利分置于總統和政府，只要總統支持淡馬錫管理層的舉措，政府無法免掉現有的董事會成員及管理層。

作為淡馬錫的長期股東，財政部把政府公共目標和企業經營目標相分離，這種長期行為和理性作為，使政府簡化為“出資人”。董事會每年向財政部交成績單，業績不好會被動議換屆。作為政府，財政部如對淡馬錫下達非商業化任務，或因改變國家政策給淡馬錫帶來不利影響時，財政部會給予補償，至少不能虧損。如董事會認為政府指令不合理，董事會有權駁回而不予執行。如果商業化原則面臨非商業化壓力，董事會就會以其強大的抗干擾能力確保商業性原則得以貫徹。政府高官在淡馬錫董事會中的政府高官客觀上起到了保護層的作用，強化了抗干擾能力。

其次，董事會內外制衡結構確保了國家長期利益與企業經營績效的平衡。董事會中股東董事和官方董事占少數，他們代表了政府出資人的利益，更多的是考慮到國家宏觀的公正因素，代表政府履行監督作用，確保淡馬錫董事會決策體現國家意志。作為國家象征的總統超脫于總理領導的政府之外，總統府代表一定程度上可以克制政府的短期沖動。政府內部不同部門的代表也形成了部門利益上的制衡關系，從而降低了官方董事集權專制的可能性。為了割斷與公司之間的利益關系，保證公正性和中立性，官方董事不從淡馬錫領取薪酬，而是實行“經營優而升遷”的激勵機制。

淡馬錫認為，獨立董事占絕大多數是最佳運作董事會必備的結構和實現條件。董事會中的獨立董事都是世界級的商業精英，如前世行行長佐利克等，這既降低了股東董事對董事會的干預能力，增強了董事會的客觀性和獨立性，又提高了董事會的市場決策能力，給淡馬錫高水準經營決策提供專業化的保障。

第三，董事會與管理層之間的制衡機制確保監督權和管理權的分離。有效的董事會的關鍵是把握好控制和效率，也就是授權與責任之間的平衡。董事會中，總裁是惟一的執行董事，而且不擔任董事長職位，不是審核委員會成員，也不介入其自身的業績評估和薪酬的決定。這使得董事會與管理層之間能夠構建起了客觀獨立的關系，保證監督權和管理權的分離。

第四，淡馬錫嚴格以《公司法》為唯一法源，通過淡聯企業董事會這個“防火墻”，成功把所有權和經營權分離，隔斷對淡聯企業的干預。淡馬錫采取 “積極股東”的管理手法，即不具體插手下屬公司的日常運轉，而在組建董事會和健全的董事會運作機制上入手，通過影響屬下公司的戰略方向來行使股東權利。除此之外，淡馬錫把對旗下企業的工作重點放在建立企業的價值觀、企業的重點業務、培養人才、制定戰略發展目標，并爭取持久盈利增長等宏觀工作上。作為股東，淡馬錫不越過控股企業董事會直接任免董事、總裁。

啟用商界精英

放手讓商界精英掌舵，出現問題時能夠適時問責，是淡馬錫管理淡聯企業的秘密所在。淡馬錫及其旗下企業始終遵循一流的團隊才能做出一流決策、一流團隊才能創造一流業績的理念。

企業經營管理層必須具備“有效使用企業資本”和“為股東創造價值”的能力。如果經營管理層不具備競爭力，投資越多虧損越多。與市場機制相比，政府選派、任命的方式可能會出現官商不分和尋租謀私行為。淡馬錫模式使經理人管理與政府完全脫離，經營者的選拔完全按照市場化運作。淡馬錫不直接任命所投資的公司的管理者，淡馬錫每個企業管理班子都是由其董事會從國際經理人市場公開選聘，在全球范圍內配置。

淡馬錫的薪酬水平同樣也與國際接軌，保證了國有企業能夠獲得高素質的管理者，并保證經營者有足夠的積極性。淡馬錫對經營管理層進行年度考核和經濟增加值考核，績效獎占總薪酬高達50%～70%。

現在社會各界對國企的非議非常多，并認為“私有化”是唯一選擇。實際上，國有企業令人非議的是其超越其他市場主體的特權，是濫用壟斷地位侵占百姓利益的行為，是國有利益部門化私人化的行為，這些都是非市場化行為。我們可以借鑒淡馬錫的經驗，用“市場化”化解“國有”和“私有”兩難悖論。新加坡淡馬錫模式的經驗證明，既超越市場發揮“舉國體制”集中力量辦大事的優勢，又杜絕政府干預充分發揮市場機制配置資源優勢的方式是存在的，不過，我們必須清醒地認識到，“市場化”任重道遠。