基于跨界治理理論的武漢城市圈綜合管理體制改革研究

彭升 孫友祥

【內(nèi)容提要】 跨界治理理論作為一種全新的區(qū)域治理理論，在歐盟內(nèi)已有多年的實踐并取得了良好的效果。通過跨界治理，創(chuàng)新政府綜合機制，加快政府自身建設(shè)，深化綜合管理體制改革，是武漢城市圈內(nèi)政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的最佳結(jié)合點，是各級政府機構(gòu)全面推進各項改革的關(guān)鍵節(jié)點，更是武漢城市圈“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革的核心突破口與重要任務(wù)。

【關(guān)鍵詞】 武漢城市圈 綜合管理體制改革 跨界治理 對策

【作者簡介】 彭升，湖北大學政法與公共管理學院研究生；孫友祥，湖北大學政法與公共管理學院副院長，碩士生導師。

【中圖分類號】 D668 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）01-0054-03

跨界治理，是指跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理。跨界治理是一種在本質(zhì)上區(qū)別于按照傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分，由各級地方政府開展綜合管理的治理模式。跨界治理理論主張的是治理主體多元化與共同參與的全新的治理模式。隨著一體化進程的不斷深入，當前武漢城市圈內(nèi)產(chǎn)生了大量跨行政邊界的公共問題，區(qū)域性綜合管理需求不斷增加，現(xiàn)行行政區(qū)劃下的單一政府管理體制治理能力有限等問題日益凸顯。傳統(tǒng)的以地方政府為主導的地方綜合管理體制，難以適應(yīng)“兩型社會”綜合配套改革與區(qū)域化協(xié)作的要求，必須進行大刀闊斧的城市圈綜合管理體制改革。

一、綜合管理體制障礙在武漢城市圈整合發(fā)展中凸顯

1. 區(qū)域行政一體化進程緩慢，跨界治理實踐滯后

自2007年武漢城市圈獲批為國家“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)以來，經(jīng)過省市各級政府的努力，城市圈內(nèi)綜合管理體制改革在規(guī)劃、建設(shè)與治理一體化進程上取得了長足的進步。但是受我國現(xiàn)行行政體制和長期以來的行政區(qū)劃影響，城市圈內(nèi)武漢、黃石、咸寧等九個城市及其各自所管轄的地區(qū)并未形成高效、統(tǒng)一的區(qū)域協(xié)作機制，也缺少切實有效的城市間綜合溝通協(xié)調(diào)渠道。盡管推進武漢城市圈建設(shè)領(lǐng)導小組成立于2004年，在武漢城市圈正式獲批后又制定了市長聯(lián)席會議制度，但至今仍停留在協(xié)調(diào)機構(gòu)的層面，未能建立起強有力的區(qū)域性跨界治理綜合機構(gòu)，既無制度化的分級決策機制，又無資金分配與項目審批權(quán)，僅僅依靠城市圈九個組成城市間的集體磋商，在涉及到九個城市獨立行政主體利益時，往往因為分歧太大而無法達成共識。

2. 區(qū)域利益差異較大，重復建設(shè)發(fā)展失衡

由于各地區(qū)政府間的運行機制局限于傳統(tǒng)的層級聯(lián)系，不僅缺乏武漢城市圈層級與武漢、黃石等九個組成地區(qū)政府間的縱向聯(lián)系，也缺乏各組成地區(qū)間的橫向聯(lián)系。城市圈內(nèi)政府間利益整合機制與權(quán)責邊界模糊，加之各行政區(qū)域出于對地區(qū)經(jīng)濟的剛性約束與差異化的地方利益訴求，導致了各地方政府為追求自身利益的最大化與區(qū)域公共利益均沾，限制生產(chǎn)要素跨地區(qū)流動，不顧城市圈整體利益，以及各區(qū)域之間的邊界地帶因為人為投資不足引起的經(jīng)濟發(fā)展滯后等問題。而以GDP為主要導向的政府政績評價機制更使區(qū)域內(nèi)重復建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、重復引進布局問題顯得尤為突出，城市圈內(nèi)各地方政府作為經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)導者與投資主體，在自身政績的驅(qū)動下，往往在產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上各自為政，更多的考慮當?shù)氐陌l(fā)展而未能從城市圈總體設(shè)計的角度來統(tǒng)一規(guī)劃和布局，導致城市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)的盲目建設(shè)與無序布局，基礎(chǔ)設(shè)施的重復建設(shè)與重復管理，資源浪費，污染環(huán)境，嚴重制約了武漢城市圈綜合一體化進程和“兩型社會”的構(gòu)建。

3. 圈內(nèi)政府機構(gòu)臃腫，行政效率低下

據(jù)統(tǒng)計，截止到2009年僅武漢地區(qū)現(xiàn)有各級財政供養(yǎng)行政機構(gòu)與事業(yè)單位就達814個之多，實有人員數(shù)更是高達73170人，但臃腫的政府機構(gòu)在綜合管理工作中并未體現(xiàn)出較高的效率。武漢城市圈行政效率較低表現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)各地區(qū)之間缺乏綜合協(xié)同，且各地區(qū)自身行政效率也不盡如人意，受短板效應(yīng)影響，城市圈內(nèi)綜合管理工作總體效率受到了一定的制約，突出的表現(xiàn)在圈內(nèi)環(huán)境保護與污染治理、圈內(nèi)各地區(qū)結(jié)合部位綜合整治等方面，不利于武漢城市圈又好又快的實現(xiàn)“兩型社會”的構(gòu)建。

4. 政府職能轉(zhuǎn)變不徹底，公共職能缺位

當前武漢城市圈存在著政府角色定位轉(zhuǎn)變不徹底，綜合職能錯位、越位，公共職能缺位的問題，“大政府”向“小政府”的改革停滯不前，地方政府職能轉(zhuǎn)變與社會、經(jīng)濟管理職能過多的狀況未得到根本性的改變。這既表現(xiàn)在一些地方政府社會管理和公共服務(wù)職能仍比較薄弱，收入分配和社會保障改革滯后，公共資源配置效率不高，公共產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，也表現(xiàn)在部分地方政府仍以高度集中的管理機制，管得過多，無所不包，將政府綜合管理的范圍擴大到社會生活中的方方面面。而政府綜合管理職能與社會公共服務(wù)職能的混淆使得部分政府機構(gòu)對應(yīng)該由其管理的公共事務(wù)疏于管理，公共服務(wù)部門的機構(gòu)編制、人員配備、財政撥款普遍存在不足，既無制度層面的政策保證，又缺乏公共財政預(yù)算在資金上的保障，使得大量的公用性、社會性、公益性公共物品供給陷入困境。

5. 公民治理與公民參與機制缺失

在改革逐漸進入深水區(qū)的今天，現(xiàn)行行政體制與公民參與積極性的冷熱不均不利于我國社會主義和諧社會的建設(shè)，其局限性顯露無疑，而公民治理的實踐在當前綜合管理體制改革的進程中更顯滯后。受自古以來根深蒂固的中央集權(quán)與官本位意識影響，當前我國公民治理與公眾參與在綜合管理體制改革中的實踐同生機勃勃的經(jīng)濟體制改革相比相差甚遠，這也就導致了當前綜合管理體制改革的社會推動力不足、改革進程與綜合體制創(chuàng)新較為緩慢，專家學者、政府官員與公眾在對綜合管理體制改革的理論探討上觀念差異較大。

二、武漢城市圈綜合管理體制改革中跨界治理的創(chuàng)新之道

武漢城市圈綜合管理體制改革的實質(zhì)是通過制度創(chuàng)新，解決當前城市圈政府行政體制與管理機制對區(qū)域整合發(fā)展與“兩型社會”綜合配套改革試驗所帶來的種種阻礙，城市圈各級政府機構(gòu)的改革更是武漢城市圈實現(xiàn)科學發(fā)展的根本保障。因此，必須堅持內(nèi)外統(tǒng)分結(jié)合，選擇科學的綜合管理體制改革目標模式，通過跨界治理的方式，大力創(chuàng)新城市圈政府行政體制。

1. 基于跨界治理理論的武漢城市圈綜合管理模式創(chuàng)新

一是武漢城市圈聯(lián)盟董事會模式。武漢城市圈聯(lián)盟董事會作為區(qū)域性總體協(xié)調(diào)機構(gòu)，受省委、省政府領(lǐng)導。董事會基于兩大組成部分，即圈內(nèi)公民參與機制與非政府組織、城市圈市長聯(lián)席會議，實行多中心共同決策，下設(shè)有涉及城市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域政策研究、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護、危機應(yīng)急管理等專門事務(wù)性機構(gòu)。武漢城市圈聯(lián)盟董事會不是行政實體，而是以城市聯(lián)盟的形式實現(xiàn)武漢城市圈的跨界治理。由于僅僅是一個準政府組織，對地方政府缺少管轄權(quán)，其存在著職權(quán)范圍有限的缺陷，往往會因為權(quán)威性不足而限制其作用的發(fā)揮，加之領(lǐng)導核心過多，容易引起行政效率的低下。

二是綜合配套改革指導協(xié)調(diào)委員會模式。這是武漢城市圈現(xiàn)行的市長、職能部門聯(lián)席會議制度過渡最為平滑的一種模式，該模式定位于省委、省政府的派出機構(gòu)，其中的武漢城市圈綜合配套改革領(lǐng)導委員會由省分管領(lǐng)導兼職擔任，下設(shè)有綜合配套改革事務(wù)協(xié)調(diào)委員會與政策指導研究機構(gòu)，可由省發(fā)改委與省市相關(guān)科研機構(gòu)分別參與。該模式與圈內(nèi)現(xiàn)行行政體制差別最小，有利于武漢城市圈綜合管理體制改革的平穩(wěn)過渡與順利實施。但其缺陷也是顯而易見的，即在武漢城市圈現(xiàn)有的行政體制現(xiàn)狀下，僅通過一定的行政協(xié)商而不突破既有的體制，對實現(xiàn)城市圈的整合發(fā)展與跨界治理，其面臨的挑戰(zhàn)是巨大的。

三是新武漢城市圈政府模式。武漢城市圈若通過綜合管理體制的改革，跨越不同行政邊界、不同行政部門的治理來實現(xiàn)跨界治理，其最佳的選擇就是完全合并城市圈內(nèi)九個城市，通過建立一個全新的集中的城市圈政府，實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一規(guī)劃。該模式是在省委省政府的領(lǐng)導之下，合并武漢城市圈現(xiàn)有的九個城市的市級地方黨委、政府，統(tǒng)一為一個市級黨委、政府，即新武漢城市圈黨委、政府，并將其行政級別升格為副省級城市。該模式由于對現(xiàn)行體制的調(diào)整幅度過大，合并后大量政府機構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)與人員安排困難重重，實行的難度與阻力將是巨大的，在現(xiàn)階段難以全面推行。

2. 切實貫徹科學發(fā)展觀，牢固樹立城市圈跨界治理觀

武漢城市圈綜合管理體制改革是一個跨行政邊界、跨多個行政領(lǐng)域、跨多個行政部門的區(qū)域性、綜合性的管理問題。要實現(xiàn)武漢城市圈“兩型社會”綜合配套改革實驗的整體發(fā)展目標，最重要的是實現(xiàn)城市圈內(nèi)九個地區(qū)的政府綜合管理行為的協(xié)調(diào)，而政府工作人員行政理念的一致又是綜合管理行為協(xié)調(diào)的前提。因此，我們必須切實貫徹科學發(fā)展觀，牢固樹立跨界區(qū)域治理觀，消除由于地區(qū)間發(fā)展水平和環(huán)境的差異，圈內(nèi)各地區(qū)政府工作人員在認識上存在的差異與沖突，實現(xiàn)圈內(nèi)九個地區(qū)政府間的信任合作與區(qū)域?qū)用嫔系男姓砟罱y(tǒng)一、行政行為一致。

3. 以法規(guī)建設(shè)為抓手，夯實跨界治理政策基礎(chǔ)

武漢城市圈當前處理九個組成地區(qū)間跨界區(qū)域矛盾時，由于地方性區(qū)域整合發(fā)展方面法規(guī)的缺失，仍依賴于更高級別的行政機構(gòu)裁決，在城市圈層面上得不到有效地解決，因此迫切需要建立健全相關(guān)法規(guī)，對城市圈內(nèi)各級地方政府的法律地位、職能權(quán)限、組織架構(gòu)、管轄范圍、地方政府之間的權(quán)屬關(guān)系等進行明確規(guī)定。只要是自己職權(quán)范圍內(nèi)的事，不論哪一級別的政府行政機構(gòu)，都可以采取相關(guān)行動。各級政府與其他政府部門間尤其是同級別部門間的權(quán)利與義務(wù)須在法律層面厘清，無論是哪個部門部署的行政事務(wù)，即使是跨地區(qū)的，只要是屬于本部門職責內(nèi)的，都必須認真的完成。

4. 大力轉(zhuǎn)變政府職能與績效觀，加強行政權(quán)力監(jiān)督

我們要進一步轉(zhuǎn)變城市圈內(nèi)政府職能，實現(xiàn)政府職能從經(jīng)濟管理型向公共服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，大力提倡服務(wù)政府、法治政府、透明政府、責任政府、有限政府的理念，為城市圈的良性運作創(chuàng)造條件。同時我們要在各級領(lǐng)導干部與工作人員中樹立科學的政績觀，淡化單一對GDP總量和速度上增長的追求，在關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)模和速度的同時注重經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的提升，根據(jù)充分的數(shù)據(jù)支持和科學的分析制定績效考核指標，有機的結(jié)合傳統(tǒng)GDP，構(gòu)建具有武漢城市圈特點的政府績效考核體系，實現(xiàn)人口、資源、環(huán)境、發(fā)展四位一體的總協(xié)調(diào)。此外，武漢城市圈還要完善權(quán)力運行監(jiān)督機制，依據(jù)部門職能將政府機構(gòu)分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大類，三者職責明確、相互制約、相互協(xié)調(diào)。武漢城市圈只有在綜合管理體制層面建立起較為完善的行政監(jiān)督機制，才能改變原有的行政機構(gòu)既做裁判員又做運動員的狀況，真正實現(xiàn)城市圈內(nèi)政府職能的轉(zhuǎn)變與區(qū)域間的跨界治理。

5. 強化城市圈區(qū)域認同，充分發(fā)揮NGO組織與公民參與作用

武漢城市圈綜合管理體制改革與區(qū)域的整合發(fā)展，不僅需要城市圈內(nèi)各級政府機構(gòu)自身的著力推動，更需要以充分的宣傳引導，強化圈內(nèi)數(shù)千萬公民對武漢城市圈的整體認同感。用不同的方法和手段來促進、引導公民的參與，對行政部門進行多方面的監(jiān)督和管理，爭取實現(xiàn)綜合管理的和諧發(fā)展。例如可以通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等各類傳媒的大力宣傳，結(jié)合武漢城市圈綜合管理體制改革相關(guān)知識的普及教育，適時開展形式多樣的公眾參與性活動，使圈內(nèi)公民牢固樹立積極促進武漢城市圈整合發(fā)展的責任意識與政治參與意識，在日常生活和工作中主動推進、廣泛參與到城市圈綜合管理體制改革這一長期而艱巨的過程中來，實現(xiàn)武漢城市圈綜合管理體制的創(chuàng)新發(fā)展。同時，武漢城市圈領(lǐng)導機構(gòu)要積極培育NGO組織，通過加強組織機構(gòu)建設(shè)、規(guī)范規(guī)章制度、提升組織人員素質(zhì)等方式引導NGO組織又好又快地發(fā)展，不斷強化NGO這一跨界治理中不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)。利用NGO組織的廣泛影響與資源作用，在公眾中展開對口的管理監(jiān)督和業(yè)務(wù)支持，并通過資源的有效配置實現(xiàn)社會環(huán)境的優(yōu)化與整體素質(zhì)的提升，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政區(qū)域觀念，摒棄地方本位主義，按照優(yōu)勢互補、和諧發(fā)展的原則，牢固樹立武漢城市圈區(qū)域觀，淡化舊有行政區(qū)劃界限，從思想、觀念上積極主動地將自己融入到武漢城市圈的整體之中，建立起武漢城市圈長效綜合管理合作協(xié)調(diào)機制，最終實現(xiàn)社會主義和諧社會與“兩型社會”綜合配套改革試驗區(qū)在武漢城市圈又好又快地構(gòu)建。

責任編輯：周 俊