積極穩妥推進農村土地流轉促進農村經濟持續快速發展

郭曉華

土地是農業賴以生存發展的基礎，是重要的國家資源，是13億人生存與發展的國家經濟命脈。國泰民安。土地資源日益牽扯著重大的經濟命題與政治穩定，意義重大。伴隨著工業化、城市化浪潮的狂飆突進，全國農村土地流轉的快速增長也引起人們的關注。在地方政府與大公司的合力推動下，近年來全國土地快速流轉，給農業規?；洜I帶來便利，對于農村經濟的快速發展和城鎮化起到了促進作用。

但另外現實的問題是，這樣的速度，是否適應農村城鎮化的進程。按照中央制定的政策，土地流轉要健康有序，要統籌安排，積極穩妥，保護農民利益。

1 “不正常”的速度引發土地流轉冷思考

2008之后的兩年，我國土地承包經營權呈流轉規模加大、流轉速度加快之勢。2007年前的十年間，全國土地流轉年均增長14%，但2008年土地流轉猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與大公司的合力推動下，全國已累計流轉1.7億畝土地，超過全國承包耕地面積的12%。全國土地流轉面積和流轉率同創新高。土地流轉工作的迅猛展開，對于廣大農村農民的觸動很大，對于農村經濟的發展、農民增收及二三產業的發展促進作用很大，農村土地工作有了新的實質性變化。

土地流轉要嚴格遵循“依法、自愿、有償”的原則，不得改變所有權性質、土地用途和損害農民土地承包經營各項權益。土地流轉必須從當地實際出發，因勢利導，循序漸進推進土地適度規模流轉，不能盲目攀比流轉速度和規模，更不能下指標，定任務。

這樣的速度，是否適應農村城鎮化的進程，中國的城市是否已經做好準備接受大量離開土地的農民？糧食生產會否萎縮，農民是否會面臨既失地又失業的風險？這一系列問題都有待思考。

2 土地流轉與農民的抵觸情緒

作為經濟欠發達地區，發展高效規模農業是富裕農民、壯大集體經濟的有效途徑，但是，眼下不少農民卻對土地流轉興趣不高，甚至有抵觸情緒。

主要是土地流轉的比較價格偏低。除了價格因素外，土地流轉難的另一個原因是，缺乏科學合理的流轉價格自然增長機制。

由于缺乏明確的政策和法律規定，土地流轉市場還不完善，缺少土地流轉服務平臺，流轉信息不暢，農戶對土地流轉對象與范圍選擇余地小，流轉形式以出租、轉包和入股為主，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發、分散、無序狀態，難以通過有效的流轉實現農地資源的優化配置。特別是發生在農戶之間的土地流轉，通常采用口頭協議的方式私下進行，為日后土地糾紛留下隱患。這些年來，土地所牽涉的問題越來越復雜。往往是地方政治權力和資本權力一體化，剝奪農民的土地權。農村的改革的確必須深化，土地流轉也是一個很好的設計，但如何能夠保證政策在實施過程中不會從賦權農民轉變成賦權資本呢？

在很多地方，由土地問題引發的群體事件不斷發生。盡管有中央政府的各種努力，但還是不能全面保障農民流轉土地后的利益。在農村土地流轉過程中還存在其他一些問題。一是截留、挪用農村土地流轉收益，損害農民利益。二是隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，強迫承包農戶集中流轉。三是借農村土地流轉，改變農村土地農業用途。四是一些村委會、村民小組及農戶與代耕戶簽訂低價流轉合同，未考慮到土地的升值問題，易引起合同糾紛。

只要我們嚴格按照土地承包經營權流轉“不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”的“三不得”原則，尊重農民的意愿和創造性，鼓勵他們積極探索土地流轉的有效形式，一定能轉出一片艷陽天。

3 農村土地流轉現狀

農村土地經營權流轉之所以發生，承包土地的農民對更高利益的追求是其動因，經濟社會環境的變化是其得以實現的條件。 3.1 利益是土地經營權流轉的原動力。獲取更多的利益是農民流轉土地經營權的主要動力。

3.2 經濟社會發展變化為農地經營權流轉創造了條件。經過30年的改革發展，農村社會經濟環境發生的巨大改變，為農村土地經營權流轉創造了條件。

一是農村勞動力的自由流動，才有土地可供流轉，促使土地經營權流轉由可能變成現實。

二是農業生產力水平的提高。機械技術、生化技術的運用，良種的推廣，耕作模式的創新，提高了農業勞動生產率，使得在不改變家庭經營體制的基礎上，農戶耕種更多的土地成為可能。農業技術進步、有機構成和勞動生產率的提高，為農村土地經營權流轉創造了條件。

三是外來投資的增加。受農業規模經營效益的吸引，投資經營農業，加快了土地經營權流轉的發展步伐。這種現象在城市郊區和經濟發達地區顯得尤為突出。

四是社會化服務的發展。農業生產服務社會化程度的提高，家庭經營內容日益精簡，為農戶家庭大規模地經營土地創造了條件，從而也促進了農村土地經營權流轉。

3.3 農村土地流轉的主要形式。新一輪土地流轉，在實現形式上不斷創新。呈現出多樣化的特點。目前具有一定代表性的是以下五種：一是轉包。二是出租。三是入股。四是互換。五是轉讓。

3.4 農村土地流轉的主要特點。新一輪土地流轉有以下幾個方面的變化：一是由村組甩包袱向追求效益轉變；二是由被動集中向自愿流動轉變；三是由親朋間流轉向集中到有經營能力的大戶、公司轉變；四是由無償轉讓向利益引導轉變。

4 加快農村土地流轉措施

土地流轉和土地規模經營是一個漸進的經濟發展過程。

4.1 尊重農民的選擇。對待土地經營流轉，政府既不能放任不管，也不可干預過多，必須尊重農民意愿。

4.2 規范土地流轉行為。進一步明確農村土地承包管理部門的職能責任，搭建高質量服務平臺，逐步建立規范的農村土地經營流轉程序，加強規范化管理。

4.3 大力發展社會化服務。一是加快公益性農業服務體系建設。二是積極推動民間協會和專業合作組織的發展。三是扶持規模經營發展。為農戶提供產供銷各環節的優質服務，同時為專業戶和經營公司創造條件，實行優惠政策，鼓勵加快發展步伐。

4.4 探索多種流轉形式。農民是土地流轉的主體，基層是改革探索的沃土，要充分尊重和積極引導實踐中出現的各種土地流轉形式，比如土地信用合作社、土地銀行、土地托管的運作模式。

4.5 完善政策。農村土地流轉后，改變了原有的經營組織形式，相對于目前以適應農戶家庭經營為主的法律政策和管理規范，都存在一些“空白點”需要進一步配套完善。應對現行政策和管理方式作適當的調整，以促進農村土地流轉和適度規模經營健康發展。

進一步穩定土地承包經營關系，完善土地流轉的檔案規范管理。加強土地流轉各個環節的管理指導，保障土地流轉和規模經營規范、有序進行。促進土地流轉與優勢產業開發相結合，實行相對集中、連片開發、規模經營，不斷發揮規模經營效應。

大力發展鎮村經濟，促進農村勞動力轉移。要使土地流轉速度加快、規模增加，實現土地集中成片流轉，必須鼓勵和支持符合產業政策的鄉鎮企業發展，特別是勞動密集型企業和服務業，有序引導鎮村二、三產業載體吸納農村富余勞動力，促進農村富余勞動力轉移再就業，達到“培訓一人、轉移就業一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

建立耕地保護基金，切實保證糧食生產。

積極引導土地流轉，提供優質高效服務。在土地流轉中，必須始終堅持平等協商、自愿有償、流轉期限不超過原承包合同規定期限、以及不改變所有權和土地農業用途等原則，嚴格按照法定程序操作，不搞硬性流轉，切實保障農戶的合法權益。

5 土地流轉農民進城，不應是“偽城市化”

在城鎮化進程中，大量農民進城務工，為中國的整體經濟，為城市建設做出了無限多的貢獻。但是，由于城市現有的公共服務設施、醫療、教育等條件和規模的限制，大量農村人口的涌入會給資源本已緊張的城市帶來壓力，城市將更加擁擠，城市居民生活空間將進一步縮小。事實上，大批農村進城務工人員還是在到處“流浪”，或者為了更好的工作機會從一個城市轉向另一個城市，或者為了日后的生計而重新返回農村。

中國的城市是否已經做好了準備，來接受大規模土地流轉所產生的大規模的流離農民？流轉了土地之后的農民，無產者成為他們唯一的選擇。

農民通過轉讓土地雖有現金收益，但由于他們大多沒有一技之長，在城鎮務工一旦失業，其賴以生存的土地也不復存在，那時將失去生活的退路——在給予他們相應的社會保障之前，將他們在農村生活的退路斷掉，會給社會穩定埋下隱患。

新一輪城市化中，農民上樓運動方興未艾，土地作為目前中國增值最快的資產品，地方政府有足夠的動力將農民土地轉為國有，在商品化開發過程中極易產生腐敗現象。偽城市化會犧牲農民利益。城市化的標準應該是縮小城鄉剪刀差、提高全體國民尤其是低收入階層的生活質量，而不應是以擁有農村或者城市戶籍為標志，更不應以是否住上樓房為標志。

一些地方政府以統籌城鄉發展或新農村建設的名義，在農民的承包地和宅基地上打主意，意圖通過村莊撤并、擅自擴大城鄉建設用地增減掛鉤的范圍等，侵害農民的土地權利。

城市化不是簡單打開城市大門，然后強拉農民來落戶這么簡單。無論用何種方式，剝奪土地制造貧困階層的辦法都無助于中國的經濟，無助于中國中產收入社會的壯大。理想的城市化應該讓農民分享城市化的成果，用土地升值的紅利來換取在城市的生存空間，而不是讓農民為城市化作犧牲，城市化不能讓農民有被剝奪感。加強土地資源管理，切實為國家和廣大農村農民著想，在土地經營權轉化過程中照顧到農民的切身利益，土地流轉才更有實際意義。