談農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題破解及穩(wěn)妥推進(jìn)

劉丹

土地是國(guó)家重要物質(zhì)資源，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)生存發(fā)展至關(guān)重要。隨著近年來(lái)的土地開(kāi)發(fā)利用，其重要性及問(wèn)題日益突出，如何積極穩(wěn)妥推進(jìn)，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的健康有序開(kāi)展，已引起政府部門的高度重視。

農(nóng)業(yè)是國(guó)家穩(wěn)固的根本，而土地是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈，不可顛覆和動(dòng)搖。我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，機(jī)械化程度不高，要保證農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)，對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)和土地嚴(yán)重依賴，今后必須走集約化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)之路。我國(guó)土地資源緊缺，近年來(lái)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展也十分火爆，占用了大量良田，使本就稀缺的土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。而為了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)新的跨躍和發(fā)展又是迫在眉睫。如何讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)順暢、有效地流轉(zhuǎn)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，已成為深化農(nóng)村土地改革的主題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村由于所處地域自然條件的制約、周邊經(jīng)濟(jì)的欠發(fā)達(dá)性，欲通過(guò)促使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)而實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，尚有諸多問(wèn)題有待深入地思考、解決。

1 土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一靜態(tài)權(quán)利，依據(jù)法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行動(dòng)態(tài)的配置，讓種地能手實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的夢(mèng)想，讓更多的農(nóng)民完成由“農(nóng)民”到“市民”身份的轉(zhuǎn)換，似乎已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題癥結(jié)的破解之道。

1.1 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比重偏低：與農(nóng)民普遍認(rèn)識(shí)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象形成對(duì)照的是，農(nóng)村中實(shí)際進(jìn)入流轉(zhuǎn)的土地?cái)?shù)量很有限，不同縣區(qū)的具體情況也有較大差異，但不管哪種情況，各界人士理想中的規(guī)模性土地流轉(zhuǎn)景象在各地并不多見(jiàn)。

1.2 規(guī)模化經(jīng)營(yíng)發(fā)展遲緩：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)更多的是農(nóng)戶獨(dú)立的個(gè)體行為，很少有多數(shù)農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)的共同行為。因此，無(wú)論在土地流轉(zhuǎn)方式，還是土地流轉(zhuǎn)發(fā)育的規(guī)模上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)依然主要停留在自發(fā)的初始階段。

1.3 經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)費(fèi)偏低：采用反租倒包方式流轉(zhuǎn)土地的一般要向農(nóng)戶支付流轉(zhuǎn)費(fèi)，但費(fèi)用額度大多相當(dāng)于或略高于農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)土地的收益。

1.4 流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，在很大程度上受到供給量和需求量?jī)煞矫娴闹萍s，而這兩方面無(wú)疑又與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人欲流轉(zhuǎn)的意愿和潛在的愿意耕種農(nóng)地人的意愿有很大關(guān)聯(lián)。現(xiàn)在沒(méi)有多少農(nóng)民愿意耕種土地，但又不能放棄土地。

土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村的熱議話題，流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行的好壞，直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展和穩(wěn)定大局，流轉(zhuǎn)工作不容忽視。

近年來(lái)，吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出形式逐漸多樣化、流轉(zhuǎn)效益明顯提高、流轉(zhuǎn)范圍逐漸拓寬等特點(diǎn)，但也存在流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、個(gè)別地方認(rèn)識(shí)程度不高、流轉(zhuǎn)期限短、規(guī)模不夠大等一系列問(wèn)題。應(yīng)盡快建立有形的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，健全完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，積極培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體等，多管齊下充分釋放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活力，推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)

2009年，吉林省要求利用3年時(shí)間，建成覆蓋全省的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。隨著試點(diǎn)工作的不斷開(kāi)展和探索，縣鄉(xiāng)村三級(jí)服務(wù)組織為土地流轉(zhuǎn)雙方提供政策咨詢、信息發(fā)布、價(jià)格評(píng)估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務(wù)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷朝著市場(chǎng)化、規(guī)范化方向發(fā)展。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出三大特點(diǎn)：

一是流轉(zhuǎn)形式多樣化。出現(xiàn)了轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等多種形式。有的縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)合作社逐步建立起來(lái)，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃等多種形式，集中經(jīng)營(yíng)土地，搞蔬菜規(guī)模化生產(chǎn)，建立了蔬菜大棚群、溫室群，產(chǎn)生了很好的示范效果。

二是流轉(zhuǎn)效益明顯提高。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由糧食直補(bǔ)前的每畝每年200多元，達(dá)到現(xiàn)在的400多元甚至更高。

三是流轉(zhuǎn)范圍拓寬。土地流轉(zhuǎn)從農(nóng)戶間的自發(fā)流轉(zhuǎn)向組織化、有序化方向發(fā)展，范圍由原來(lái)的本村內(nèi)進(jìn)行，擴(kuò)展到外村人或單位租賃經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目從種糧為主轉(zhuǎn)向發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，土地資源向經(jīng)營(yíng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社聚集的喜人態(tài)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特征。

3 影響農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題

盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了一些喜人成績(jī)，但當(dāng)前仍然存在很多因素阻礙農(nóng)村土地進(jìn)一步規(guī)模化流轉(zhuǎn)。

個(gè)別地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不高，導(dǎo)致對(duì)這項(xiàng)工作投入力度不大，管理不到位，缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)范。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)展還不平衡。一些地方服務(wù)中心建設(shè)已全面鋪開(kāi)，一些卻還停留在一般性的規(guī)劃部署中，沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，還有的雖然建了服務(wù)中心，但在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上仍有較大差距，服務(wù)內(nèi)容也有待深化。

土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然普遍。目前農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)大多為口頭協(xié)議，有的即使簽訂了書(shū)面合同，也對(duì)流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)任等缺乏明確的約定，導(dǎo)致潛在糾紛隱患很多。此外，調(diào)查顯示，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的集聚程度仍然不高，經(jīng)營(yíng)面積在50畝以下的仍占規(guī)模經(jīng)營(yíng)耕地面積的大多數(shù)，其中20畝以下占了相當(dāng)大的比例，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化的要求。

當(dāng)前吉林省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的期限普遍較短，規(guī)模也不夠大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)合同期限5年以下的占較大比例，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體還比較少，不利于集體經(jīng)營(yíng)和對(duì)土地的投入養(yǎng)護(hù)，影響土地產(chǎn)出率。土地流轉(zhuǎn)還缺乏有效的土地評(píng)估機(jī)制。有的地方土地流轉(zhuǎn)競(jìng)相壓低租金，損害農(nóng)民利益；有的出租方漫天要價(jià)，阻礙土地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)村社會(huì)保障缺位，非農(nóng)就業(yè)渠道窄也在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。目前，農(nóng)村除了“新農(nóng)合”，基本沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于農(nóng)民大多無(wú)其他非農(nóng)業(yè)技能，導(dǎo)致在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)渠道狹窄。在沒(méi)有其他社會(huì)保障的情況下，農(nóng)民對(duì)土地仍有很強(qiáng)的依賴性，不敢輕易將土地流轉(zhuǎn)出去，制約了土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。

從需求方面看，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)力不足。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然風(fēng)險(xiǎn)影響較大，投資風(fēng)險(xiǎn)高，效益低。因此許多企業(yè)和經(jīng)營(yíng)業(yè)主不敢接包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

4 土地流轉(zhuǎn)的制約因素

4.1 現(xiàn)行法律的限制性規(guī)定：法律視域中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上只是一種限制的流通性權(quán)利。至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律不禁止農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以入股的形式組織在一起，從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但禁止將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股份，投入到從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工商企業(yè)或者公司。

4.2 社會(huì)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)條件的限制：農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要真正呈現(xiàn)出流轉(zhuǎn)的理想態(tài)勢(shì)，還需要有利于其流轉(zhuǎn)的社會(huì)環(huán)境。一是要改善打工者始終是廉價(jià)勞動(dòng)力的不利狀況，使他們消除后顧之憂。二是為打工者的子女就地解決上學(xué)問(wèn)題，真正取消他們的高額借讀費(fèi)。三是應(yīng)明確和落實(shí)國(guó)家的種糧補(bǔ)貼是給予真正耕種土地的農(nóng)民的補(bǔ)貼，而不是給只擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而并不真正耕種土地的人的補(bǔ)貼。四是對(duì)具有一定農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶給予政策上的扶持和優(yōu)惠，使其真正能從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中得到實(shí)惠。對(duì)從事規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的種地能手給予政策上的優(yōu)惠和扶持，這也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)由分散的農(nóng)戶承包自然地走向農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的理想選擇和路徑。

4.3 農(nóng)業(yè)的低產(chǎn)出制約了經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)：農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，在一定程度上降低了經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的成本。但是，雖然糧食價(jià)格似乎有所上漲，然而卻呈現(xiàn)出了結(jié)構(gòu)性不平衡。即使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格有所上漲，也被農(nóng)資等生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲所抵消，農(nóng)民很難真正得到實(shí)惠。由此觀之，國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策雖然調(diào)整的力度已經(jīng)相當(dāng)大，但農(nóng)業(yè)作為一低收益產(chǎn)業(yè)的狀況很難有根本性改觀。

這種現(xiàn)象實(shí)際上揭示出一個(gè)問(wèn)題，也較好地解釋了農(nóng)村中占地多的人為什么不愿意交出土地，沒(méi)有分到土地的人寧愿外出打工也不愿意轉(zhuǎn)包別人的地。加之農(nóng)村多以戶為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)單位，一個(gè)家庭中，有人留守經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，有人外出打工，這種組合的家庭便成為農(nóng)村的主體。

5 流轉(zhuǎn)制約因素的破解

通觀農(nóng)村農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)層面所存在的諸多問(wèn)題及其成因，實(shí)際上交織著制度、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化傳統(tǒng)、社會(huì)心理等多重因素的影響，而又通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的供方和需方的流轉(zhuǎn)意愿表現(xiàn)出來(lái)，左右著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)育和成長(zhǎng)。現(xiàn)行法律制度為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)進(jìn)行了諸多具體制度的安排，即使設(shè)定了某些限制，這些限制也并非是阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的根本制約因素，換言之，要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的理想狀態(tài)，關(guān)鍵在于構(gòu)建、營(yíng)造起這樣的配套制度和社會(huì)環(huán)境：既能使農(nóng)村中有潛力、有能力的部分農(nóng)民愿意長(zhǎng)期放棄其在農(nóng)村享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又能使部分農(nóng)民能從流轉(zhuǎn)得到的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使中獲得可觀的收益。

5.1 建立制度保障：健全相關(guān)制度，嚴(yán)厲打擊坑騙打工者的行為，同時(shí)解決打工者子女的就地上學(xué)問(wèn)題，為打工者在外打工創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境，提高農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率。

5.2 建立社會(huì)保障：建立較好穩(wěn)妥的社保制度，免除農(nóng)民后顧之憂。對(duì)于在一定年限內(nèi)自愿放棄農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的打工者，使其通過(guò)獲得社會(huì)保障來(lái)彌補(bǔ)其一旦失業(yè)后無(wú)地耕種的損失，將促使其堅(jiān)持打工的信念，割舍其對(duì)土地依賴。

5.3 提高種糧補(bǔ)貼：保障糧食的充足性是我國(guó)不可動(dòng)搖的基本政策，種糧農(nóng)民不可能指望從糧食市場(chǎng)機(jī)制的自行運(yùn)作中獲得豐厚的種糧收益，而只能依靠政府提高種糧補(bǔ)貼。農(nóng)民，特別是種糧大戶對(duì)國(guó)家糧食安全的貢獻(xiàn)舉足輕重，政府進(jìn)一步提高種糧補(bǔ)貼，也算是對(duì)種糧農(nóng)民的政策性損失予以補(bǔ)償。補(bǔ)貼應(yīng)是種糧食補(bǔ)貼，誰(shuí)種地，誰(shuí)才有權(quán)獲得政府的補(bǔ)貼。應(yīng)切實(shí)明確落實(shí)種糧補(bǔ)貼的權(quán)利獲得主體，使直接耕種土地的農(nóng)民獲得政府的優(yōu)惠政策，進(jìn)一步加大糧食補(bǔ)貼力度，提高糧補(bǔ)額度，提高其務(wù)農(nóng)的積極性。

6 應(yīng)該積極穩(wěn)妥推進(jìn)流轉(zhuǎn)

隨著中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，土地需求持續(xù)擴(kuò)大。在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)，中國(guó)都將面臨土地供需矛盾尖銳的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)用地需求甚殷，土地出讓，可能會(huì)比莊稼地里來(lái)錢快，但是，要堅(jiān)守18億“紅線”。如何有效地激勵(lì)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行糧食種植、保障土地改革，才是解決問(wèn)題的根本。

健全土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。進(jìn)一步穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)的檔案規(guī)范管理。同時(shí)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)與優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)相結(jié)合，實(shí)行相對(duì)集中、連片開(kāi)發(fā)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，不斷發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營(yíng)效應(yīng)。

大力發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。要使土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模增加，實(shí)現(xiàn)土地集中成片流轉(zhuǎn)，必須鼓勵(lì)和支持符合產(chǎn)業(yè)政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，特別是勞動(dòng)密集型企業(yè)和服務(wù)業(yè)，有序引導(dǎo)鎮(zhèn)村二、三產(chǎn)業(yè)載體吸納農(nóng)村富余勞動(dòng)力，大力實(shí)施“千企扶千村”就業(yè)工程，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移再就業(yè)，達(dá)到“培訓(xùn)一人、轉(zhuǎn)移就業(yè)一人、脫貧一戶、提高一家收入”的效果。

建立耕地保護(hù)基金，切實(shí)保證糧食生產(chǎn)。積極引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)。通過(guò)合理有序流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有力地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步快速發(fā)展，為農(nóng)民造福，為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供有力支持。

城鎮(zhèn)化不是簡(jiǎn)單地合村并社建大樓，不是農(nóng)民進(jìn)城那么簡(jiǎn)單。這是一項(xiàng)復(fù)雜的綜合配套工程，要嚴(yán)格按照國(guó)家政策，積極穩(wěn)妥有序開(kāi)展，發(fā)展農(nóng)村才是根本。