我國海洋漁業執法體系及發展思考

胡成業 王飛 林杭賓

摘要 在分析我國海洋漁業執法現狀和存在問題的基礎上，結合我國海洋漁業實際情況，對我國海洋漁業執法體系進行研究，并為解決有關問題提出建議。

關鍵詞 漁業執法；體系；發展

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03413-02

Abstract Based on the analysis of the current situation and problems of marine fisheries enforcement，combining the reality of marine fishery in China，the marine fisheries enforcement system was studied，and several recommendations to solve the existing issues in the marine fisheries enforcement system were put forward.

Key words Fisheries law enforcement； System； Development

我國是海洋漁業大國，海洋漁業執法為我國海洋漁業健康發展提供了有力的保障。尤其是自十一屆三中全會以來，我國海洋漁業取得了飛速發展，然而當前我國海洋漁業執法體系仍存在諸多弊端。通過分析海洋漁業執法體制的現狀及存在的問題，對海洋漁業執法提出建議，以保證我國海洋漁業的健康可持續發展。

1 我國海洋漁業執法體系的現狀

1.1 海洋漁業法律體系基本形成

改革開放以來，我國漁業立法得到很大的發展，初步形成了比較完善的漁業法律法規體系，基本上滿足我國漁業發展的需要，也適應國際漁業法規的發展趨勢[1]。據不完全統計[2]，到2006年底，我國已制定和頒布《漁業法》等14部法律，《漁業法實施細則》等33件法規，《漁業捕撈許可管理規定》等63件規章，地方性法規約200件，簽署雙邊漁業協定等幾十個協定公約。這部分法律、法規與公約是我國海洋漁業法律體系的重要組成部分，表明我國合理利用和養護海洋漁業資源，積極保護海洋漁業水域生態環境及維護專屬經濟區海洋漁業正當權益的決心和意志。

1.2 海洋漁業執法機構及其隊伍不斷壯大

1.2.1 海洋漁業執法機構。

海洋漁業執法機構逐漸得到完善。建國初期，全國漁業工作由食品工業部領導；1950年由農業部領導；1953年，漁政科設立在水產管理總局下；1957年，在水產部設立漁政司，同時建立黃海和東海漁業指揮部；1978年，三大海區漁業指揮部成立了漁政處；1983年，各海區加掛漁政分局牌子；1995年，成立了漁政漁港監督管理局；2005年，沿海地區均設立了海洋漁業執法部門；2013年，將農業部中國漁政歸入國家海洋局。經過多年發展，我國海洋漁業執法機構已達2 969個，其中漁政1 715個、漁監82個，船檢40個，漁政漁監船檢綜合執法584個，漁政與農業執法單位合署101個，漁政與水產研究或推廣單位合署410個，漁政與漁業生產單位合署37個[3]。

1.2.2 海洋漁業執法隊伍。

隨著捕撈技術的進步，海洋漁業得以快速發展，海洋漁業執法隊伍建設取得較大的成就。以2003年東海區為例[4]，東海區海洋漁業執法人員共5 871人。其中，77.8%為漁政，11.9%為漁監，4.5%為船檢，2.6%為電訊，剩余的為其他輔助人員。

但是從學歷結構來看僅8.8%為本科及本科以上學歷，22.0%為大專學歷，45.2%為中專及高中學歷占，24.0%為初中及以下學歷。由此可見，海洋漁業執法隊伍普遍學歷不高。

1.3 海洋漁業執法裝備

據統計[2]，到2005年底，全國共有漁政執法車輛1 266輛，海洋漁業執法船艇403艘，漁業無線通信設備713臺。1998～2006年，國家共投資13.7億元，建設4艘千噸級、11艘五百噸級、19艘三百噸級、20艘百噸級的沿海漁政船和80多艘快艇，此外還有540多輛漁政車輛。

1.4 海洋漁業執法經費

目前，我國各級海洋漁業執法機構的經費來源大致分為自收自支、差額撥款和全額撥款三類，全額撥款約占65%，差額撥款約占15%，20%為自收自支[5]。多數基層執法單位的經費未納入政府預算內管理，其人員和工作經費靠收費和罰沒款維持，致使海洋漁業執法逐步演化成以罰款為主的執法模式。

2 我國海洋漁業執法存在的問題

2.1 海洋漁業立法問題

建國以來，我國海洋漁業立法取得了明顯的進步，初步實現了“依法護漁，依法治漁”的目標，但與西方發達國家尤其是美國、加拿大、西歐等在制度博弈中存在一定劣勢。

2.1.1 海洋漁業未獨立立法。

海洋漁業法隸屬于漁業立法，沒有單獨列出，因而未能獨立的發展與延伸，這不符合我國海洋漁業大國的地位，更與漁業發展的要求不相適應[6]。目前我國漁業由海洋漁業和內陸漁業組成，兩者在作業方式、管理模式、質量要求及其發展戰略上均有較大的區別，因此用同一部漁業法來規范將會存在缺陷。海洋漁業立法的空白將長期制約我國海洋漁業健康發展。

2.1.2 現有漁業法律法規體系不完善。

自1986年《漁業法》頒布以來，雖經兩次修訂，但新的漁業法實施細則等相關法規尚未正式修訂出臺。《漁業法》作為我國漁業的基本法律，只是確立了基本目標、原則、措施和發展方向，導致出現的新問題難以處理，缺乏實用性和可操作性。相關部門應在《漁業法》的基礎上，結合我國的實際情況，形成一系列適合海洋漁業和海洋資源特點的配套法規體系。

2.1.3 漁業立法出現相互脫節。

我國現行憲法和地方組織法明確規定，地方性法規、行政規章均不能與上級法律和行政法規相抵觸[7]。然而，一些地方性法規、規章與法律之間存在矛盾，漁業立法上下之間也不注意銜接，使得漁業行政執法人員在執法過程中難以操作，出現“政出多頭”現象。

2.2 海洋漁業執法手段與方法落后

2.2.1 海洋漁業執法裝備落后。

我國管轄海域總面積超過三百多萬平方公里，而目前滿足專屬經濟區巡航執法要求的執法船（三百噸級以上）不到20艘，平均每艘執法船需管理的海域面積約18萬km2，根本不能滿足履行職責的需要[8]。絕大多數執法船船齡老且噸位小，抗風、速度、續航能力弱，只能承擔近海、沿岸水域的海洋漁業執法任務。此外，海洋漁業執法基礎設施不能滿足正常執法的需要。目前，三個海區漁政碼頭只能滿足中小型執法船停靠、補給、檢修等需要，而大中型執法船只能停靠于其他碼頭，給管理帶來不便。

2.2.2 海洋漁業執法機制存在弊病。

多年的實踐已證明，國家統一領導和地方政府分級管理的模式存在不足，地方權力過大，國家統一領導權利有限[9]。海洋漁業執法尚未從生產指揮型轉到管理服務型上來，使得在實際執法過程中存在一定的隨意性。此外，一些地方官員片面地追求眼前利益，而忽視了生態效益和經濟效益，使得海洋漁業執法成為地方保護主義的工具，這有悖于我國“依法治漁”的方針。

2.2.3 海洋漁業執法與科研脫節。

由于海洋漁業執法與科研隸屬于兩個不同的部門，故出現管理執法與科研分離，使多數海洋漁業執法滯留于經驗執法的層次，帶有很大盲目性，科技含量較低[10]，如未能根據資源再生能力來制定科學的捕撈量；可捕體長、體重各省份均不盡相同；未能嚴格進行生態評估，人為破壞海洋生境較為嚴重。此外，國家海洋局有完整的海洋研究體系，但由于與實際生產脫節，大量科學研究資料被擱置，造成極大浪費[11]。

2.3 海洋漁業執法隊伍建設存在的問題

目前，我國海洋漁業執法體制屬雙重領導，基層海洋漁業執法機構的人事及經費歸所在地政府管理，只接受上級機構業務指導，造成其對地方政府依賴太大，難以獨立行使其職能。在人員錄用上把關不嚴，致使海洋漁業執法隊伍組成復雜，人員素質良莠不齊，法律、政治專業水平不高。這將會限制著我國海洋漁業執法能力的提高，某種程度上致使海洋漁業執法過程中出現諸多偏差。

2.4 海洋漁業執法體系不完善

我國的海洋漁業執法模式系上世紀制定的“統一領導，分級管理”，難以相對獨立行使賦予的職能。目前，我國海洋漁業行政管理機構眾多且職責重疊，造成有限的人力、物力和財力被浪費，而且不能形成合力，達不到“依法治漁”的預期效果[12]。此外，我國海洋漁業執法最高機構官員數量不足，數十人負責管理全國數萬人，對繁重的國內海洋漁業管理任務及涉外海洋漁業事務應接不暇，其結果造成分工不明、職能不一，基層未能明確貫徹上層的指示精神，上層未能了解基層的情況。

3 海洋漁業執法發展的思考

3.1 加快海洋漁業立法步伐，完善其法制體系

加快海洋漁業立法，要根據其實際生產中出現的新情況及新問題，對現有漁業法律法規進行修改和完善，并盡快出臺出有關漁業資源保護管理、漁業科研管理、漁港、船舶等相關配套的法規[9]。法規中，應充分考慮到海洋漁業長遠的發展戰略，從國情出發，借鑒和吸收發達國家在海洋漁業立法和執法方面的成功經驗，同時收集各級海洋漁業執法部門有價值的第一手資料，進行分析總結，使海洋漁業法規完整化、協調化。此外，在完善海洋漁業法制體系中，要重視群眾路線建設，發動和依靠廣大漁民和基層漁民協會，制定行業法規，使其在實際生產活動中自行管理，從而形成具有中國特色的群管和專管相結合的海洋漁業執法模式。

3.2 加強海洋漁業執法隊伍建設

海洋漁業執法隊伍建設直接關系到其執法能力和政府的聲譽。當前，我國海洋漁業執法人員文化素質良莠不齊，普遍學歷水平較低。因此，提高海洋漁業執法人員的執法水平，引進有專業背景的人才已迫在眉睫，主要做好以下幾點：①對現有的海洋漁業執法人員進行專業培訓、整治，考核合格后的繼續予以任用，不合格的進行遣散；②嚴把海洋漁業執法人員錄用關，規范其人員的考試錄用制度，參照公務員的標準進行考核；③嚴格執行崗前培訓制度，凡未通過崗前考核者，不予頒發其執法證件，不準從事海洋漁業執法工作；④健全培訓機制，以提高基層海洋漁業執法人員綜合執法能力；⑤加快引進和培養漁政管理或海洋生物資源等相關專業人才。只有建立起一支業務過硬、財政有保障的海洋漁業執法隊伍，才能在漁業行政執法過程中有效解決亂收費、以罰代管等問題，維護政府的公信力，真正做到“依法治漁、依法興漁”[13]。

3.3 加強海洋生物資源養護

在20世紀90年代末期，世界海洋漁業捕撈量已達到了產能極限；進入21世紀以后，由于對海洋生物資源的過度捕撈及對生境的破壞，使得海洋漁業產量逐年下降[11]。故需加強海洋生物資源養護，海洋漁業執法與科研要密切結合起來，使海洋漁業執法建立在科學研究的基礎上，具體做好以下幾點：①海洋生境修復研究如海草床、牡蠣礁、珊瑚礁修復技術及其人工魚礁構建技術研究；②海洋生物資源養護技術如人工放流、多營養層次綜合養殖技術研究；③海洋牧場建設技術研究；④海洋生境修復和生物資源養護監測、評價與管理模型研究。

3.4 加強海洋漁業執法基礎設施和裝備建設 我國海洋漁業執法裝備設施建設得到了國家相關部門的大力支持，其執法能力有所提升。但起點低、欠賬多，執法裝備設施建設的

整體規模、裝備水平和保障能力還比較落后，海洋漁業執法能力建設特別是漁政船和漁政碼頭及基地建設，與面臨的嚴峻局面和承擔的重任還遠不相適應，與國內其他執法隊伍以及西方發達國家的漁業執法裝備相比還存在較大的差距[14]。為維護我國海洋權益，保障漁民的正當權益，建設適應現代海洋漁業發展所需的專屬經濟區海洋漁業執法隊伍和先進的海洋漁業執法裝備已迫在眉睫。

3.5 加強海洋漁業執法區域合作

我國是世界第一大海洋漁業大國，海洋漁業活動不僅涉及我國近海及專屬經濟區，也涉及公海及相關國家專屬經濟區與雙邊漁業協定的水域。為了進行有效監控、管理、監督和執法，加強國家間的海洋漁業執法合作是國際漁業法律制度的一個清晰的發展方向[15]。就目前而言，我國可與日本、韓國及越南等國家進行合作，設立區域合作執法委員會，共同制定漁業政策、建立主要經濟魚類資源的最大可捕量、總許可漁獲量（TAC）制度及各國的配額和確定各國的漁船作業方式、數量、總功率等指標，并適時根據漁業資源量的狀況進行修改。此外，在該委員會里設立秘書處，負責日常事務，并為會員國提供決策咨詢。

3.6 加強海洋漁業執法與科研相結合

海洋漁業執法與科研密切結合，在科學研究的基礎上進行執法，以增加可行性，避免盲目性。目前，我國漁業科研力量與西方發達國家比較還存在較大差距，漁業科研手段單一，研究不夠深入，尤其是在基礎科學研究如對海洋生境保護，水生野生動物的保護等研究項目不足，對漁業發展研究僅處于單純的數據匯總。故建議政府部門對海洋局和農業部的科研機構進行合理安排，避免研究重疊，改進研究手段，并適當增加科研經費，加強漁業基礎科學研究。尤其是對以下幾個方面進行研究：①利用無線射頻識別（RFID）、船舶自動識別（AIS）、雷達等技術建設海洋漁業執法船與作業漁船海上動態監測系統；②利用地理信息系統與灰色關聯度相結合研究主要經濟魚類的時空分布；③應用數學模型研究漁業資源的產量與補充量。

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