城鄉食品安全監管的差異化研究

許亞寶 周幫揚

摘要 食品安全發展與社會經濟發展水平、工業化、城市化進程具有高度的契合性，由于我國城鄉經濟發展水平具有明顯差異，導致我國城鄉食品安全監管面臨的問題也有所不同。分析了城鄉食品安全監管的差異及原因，并提出完善農村食品安全監管制度和統籌城鄉食品安全監管的對策建議。

關鍵詞 食品安全；城鄉監管差異；農村食品安全

中圖分類號 S9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03391-02

1 我國城鄉食品安全監管的發展階段

根據我國食品安全監管發展歷程，可以將我國食品安全監管劃分為以下幾個階段：第1階段，新中國成立至1978年中國共產黨十一屆三中全會決定中國改革開放，該時期食品安全的主要矛盾是食品的供需嚴重失調，食品不能滿足人民的生活需要。然而，該時期我國還是出臺了一些食品安全方面的政策，如1958年1月中央人民政務院第167次會議批準《衛生部關于全國衛生行政會議與第二屆全國衛生會議的報告》，并在該文中提出了衛生監督制度，此后，我國的衛生防疫監督、食品安全監督及傳染病防治監督等工作機制逐步在實踐中形成和完善。第2階段，1978年十一屆三中全會決定改革至2009年十一屆全國人大常委會第七次會議通過《中華人民共和國食品安全法》，該時期的主要特點是食品的數量、種類、品種等得到了極大的豐富，人們的物質生活也得到了極大的改善，人們對食品安全的關注慢慢從食品的數量發展到食品的質量，綠色食品、有機食品等概念得到越來越多的認同。同時，該時期有關食品安全的法律法規及相關配套政策出臺較多，如1982年11月19日全國人大常委會公布了《中華人民共和國食品衛生法》，該法是新中國第一部食品安全方面的專門法，對后期食品安全方面的立法工作具有重要的指導和示范作用。1996年3月，為了更好地實施新修改的《中華人民共和國食品衛生法》，衛生部發布了《進一步改革完善公共衛生監督執法體制的通知》，進一步調整食品衛生的執法監督體系。第3階段，2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布至今，該法的頒布實施對我國食品安全的發展具有重要意義。該時期食品安全領域的司法實踐案件在不斷增多，公眾對食品衛生方面的權利訴求更加主動、積極。2013年12月9日，最高人民法院頒布《最高人民法院關于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規定》，最高人民法院第一次頒布食品類司法解釋，對我國食品安全司法實踐工作有重要指導意義。

在我國食品安全發展的過程中，我國食品安全行政執法監管的主體、方式、手段等都在不斷變化，同時城鄉食品安全監管也呈現出不同的特點。我國食品安全工作長期以來實行統一協調與分工負責相結合的食品安全監管體制。涉及食品安全監管的部門主要有農業、衛生、工商、質檢、食品藥品監督等，通過分段監管為主，品種監管為輔的方法進行監管。2010年2月，我國成立國務院食品安全委員會，統籌指導全國食品安全工作，督促落實食品安全監管工作，是我國食品安全監管的最高機構。2011年底國務院辦公廳下發《關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》，取消了工商、質監的垂直管理，改為地方政府分級管理的體制，地方政府成為食品安全工作的責任主體。

2 我國城鄉食品安全監管差異的成因

我國現階段城鄉食品安全監管體系的形成是多方因素共同影響的結果，其中包括2個重要方面：一是內部因素。食品安全監管機構自身體制、機制方面的因素。二是外部因素。城鄉經濟發展水平、居民收入水平、居民受教育程度、食品安全意識的差異也具有重要作用。

2.1 食品安全監管機構自身因素

隨著經濟社會的變遷，城鄉社會亦出現顯著性的差異，特別是行政管理機構的管理水平、服務水平已經成為統籌城鄉發展的重要制約因素，引起越來越多的重視。在食品安全監管領域，隨著《食品安全法》的頒布及國民對食品安全的關注度提升，中央高層對食品安全亦非常重視，成立由國務院總理任主任的食品安全委員會，統一協調全國的食品安全問題。同時，在中央層面，我國仍然保持著多部門分段監管的體制，衛生、工商、質檢、食品藥品監管等部門分工負責。但是地方層面來說，城鄉食品安全監管體制仍然存在差異。2011年底，國務院下文決定取消工商、質檢等省以下垂直管理體制，但是在城市區域內，食品安全監管部門通過設立分局的方式對城市各區域的食品安全問題進行監管，農村地區由于面積較大，人口較為分散，道路交通相對閉塞，加之機構編制人員、經費等問題，制約了農村地區食品安全監管工作的開展[1]。

2.2 消費者對食品安全監管機構不同的激勵程度

影響食品安全監管差異的外部因素是多方面的。城市居民的受教育程度較高，獲取食品安全信息的渠道更加多元化[2]，能夠第一時間認識到食品安全問題的危害，也能夠第一時間發出自己的聲音，城市居民在食品安全領域的共同訴求更加容易形成合力，倒逼或者激勵食品安全監管工作的開展。而農村地區，由于農民普遍文化程度較低，他們對食品安全的關注度較低，基本上沒有這方面的訴求，這就不會激勵地方政府或者地方食品安全監管機構開展工作。由于地方的財政經費有限，而需要地方政府處理的事又非常多，地方政府更希望把有限的財政資金用在迫切需要解決的或者對自己有利的項目上。

2.3 城鄉二元社會結構

江南大學吳林海教授在《中國食品安全發展報告》中指出，目前我國食用農產品供應充足，安全水平實現新的提升，食品質量國家質量抽查總體狀況進一步改善，出口食品的質量安全可靠。同時，我國農村食品安全消費應引起高度關注。通過對全國20個?。▍^）的200個行政村的3 885個農村居民調查的統計性數據顯示，假冒偽劣、過期食品在農村食品市場上較為普遍[3]。在我國總體食品安全向好方向發展的同時，農村食品安全卻出現了凹洼地現象，本質上，是我國城鄉二元社會結構所導致。城鄉二元社會結構在食品安全領域的表現為食品的來源，特別是加工食品的來源不同，城市的食品來源主要是大型超市或者連鎖型便利店，這些食品的進貨渠道是有嚴格要求的，沒有通過安全檢測是不可能進入城市的零售貨架的。而農村的食品主要來源于縣城的小型批發部，而這些批發部的食品又來源于周邊的小型食品廠或者家庭式作坊等，這些小型食品生產廠衛生條件差、食品安全監管不嚴及生產者自身素質不高都可能導致進入農村消費者口中的食品存在極大的安全隱患[4]。二元結構還表現在食品安全信息渠道的差異，城市食品安全信息獲取渠道非常多元化，既有商場或者廠家面對面的講授某一類產品的安全性，又可以每天通過報紙閱讀，了解身邊的食品安全事件，加深對食品安全的印象。而農村居民的食品安全知識普遍缺乏。

近年來，我國不斷推進城鎮化建設，目的就是改變現階段的城鄉二元結構的現狀，打破城鄉食品流通障礙，實現城鄉食品生產、流通的一體化。

3 改革城鄉食品安全監管差異，實現城鄉食品安全監管一體化

3.1 加強農村食品安全監管的力度，在監管人員、經費等方面逐步向農村傾斜

相比城市，農村人口分布相對更為分散，食品安全監管的區域也就越大，相應監管的難度也就越大。在地方，食品安全的責任主體是地方政府。首先，要建立食品安全領域的責任追究機制，要建立一個獨立的食品安全評估機構，每個年度對各地食品安全進行評估，如果哪個地方不合格或者出現很大的食品安全風險，就必須問責該地方政府的相關領導責任。其次，具體負責食品安全監管有衛生、工商、質檢、食品藥品監督、農業等多個部分，分段分工監管，各司其責，但是往往由于一個食品安全同時涉及幾個部門，涉及的部門就會相互推諉，導致最后沒有人監管的現象。地方食品安全監管需進一步明確責任的同時，可以嘗試組建一個多部門聯合執法隊伍，進行所在區域或者重點監管領域的常態化監管。這樣在出現食品安全事故或者消費者舉報食品存在問題的時候，先由聯合執法機構受理，受理之后，經過現場判斷具體由哪一部門負責，然后直接轉交該部門負責處理，更快捷地把責任落實到責任單位及責任人。

要想改善我國農村食品安全監管現狀，加大對農村食品安全監管機構的經費投入和增加監管人員數量是必不可少的。上面已經提到農村食品安全監管的現狀，人少任務多，經費不足，與城市相比，農村食品安全監管方面的經費是非常有限的。不管是中央層面的財政撥款或者專項財政轉移支付，還是地方的財政配套資金都應該逐年增加，以滿足農村食品安全監管的實際需要。

3.2 提高農村食品消費者的食品安全意識，積極維護自身的合法權益

現階段城市居民已經開始主動關注食品安全，掌握了一定的食品安全知識，并且學會了如何獲取相關食品安全知識，來滿足自身對食品安全知識的需求。但是農村居民對食品安全知識還是處于被動接受狀態，而且這種被動接受的內容非常少。應在每年的《中華人民共和國食品安全法》頒布日及“3·15”消費者權益保護日，到農村地區進行大力宣傳，這樣不僅可以讓農村居民更加直接地了解到食品安全知識，增加他們學習食品安全知識的機會[5]，而且可以繁榮農村文化，對新農村建設有巨大益處。

農村食品安全領域維權還處于原始狀態，基本上是“大事化小，小事化了”的態度。消費者的維權及對食品安全的關注對激勵政府加強監管起著非常重要的作用，只有消費者開始關注自己的權利，關注身邊的食品安全，意識到食品安全的潛在危害及對兒童成長的不利影響，學會主動維護自身的合法權利，農村食品安全監管的步伐才會真正的加快。

3.3 加快城鎮化建設，逐步消除城鄉二元食品安全監管結構

城鄉二元社會結構是歷史的產物，有其存在的必然性，但是隨著社會的發展，特別是農村社會的發展，破除現有的二元社會結構非常迫切[6]。首先，加快我國城鎮化建設，走新型城鎮化道路。城鎮化最為重要的是可以更好地解放農村勞動力，提高農業生產效率，提高農村居民的收入。農村居民收入提高，購買力就會提高，這樣他們就會對所購買的食品進行選擇，價格因素對他們的影響就會逐漸降低，這將直接打壓假冒、偽劣食品的生存空間。其次，在食品生產、流通領域，逐步打破地區間的貿易壁壘，減少食品流通成本?，F階段，地區間的流通壁壘、地方保護等依然存在，由于食品領域單個商品的利潤非常低，加上其他人為成本因素，進一步障礙了品質優良的食品進入農村市場。第三，鼓勵城市連鎖型超市或者便利店去農村開店，發揮他們的渠道優勢，改善農村食品安全現狀。農村現階段主要還是以小賣部或者零售店的形式存在，有些雖然名稱上是超市，但實質與小賣部沒有區別。鼓勵這些有連鎖經驗、有優質食品貨源的企業，到農村去拓展市場，提供優質、價格適中的食品，改變農村居民的食品消費習慣。

參考文獻

[1] 劉鵬. 改革食品安全城鄉分治 保障食品安全國民待遇[J].行政管理改革，2012（9）：51-55.

[2] 彭海蘭，馬卓，吳琳.城鄉食品安全狀況差距的成因分析[J].世界農業，2007（2）：28-29，36.

[3] 2013年《中國食品發展報告》發布會[EB/OL].（2014-02-28）http：//world.huanqiu.com/exclusive/2014-02/4868497.html.

[4]

廖天虎.論我國農村食品安全的控制體系[J].農村經濟，2013（3）：95-99.

[5] 張慶虹.我國農村食品安全教育分析[J].現代商貿工業，2012（7）：59.

[6] 張煒達.推進我國食品安全監管城鄉一體化問題研究[J]. 理論導刊，2012（10）：22-25.