論非政府組織在公共產品提供過程中的定位

吳勝　高海虹

[摘 要]在公共產品提供過程中，政府是主要的供給主體，但面對多元化的治理趨勢，政府在提供公共產品過程中存在明顯的不足，而非政府組織以其獨特的優勢在公共產品供給中發揮著重要的作用。但是在社會轉型時期，法律體制還不夠健全，非政府組織的相關定位還不夠明確，對政府部門過度依賴，缺乏自主性。因此，本文試圖理順政府和非政府組織的關系，加強非政府組織的自身建設，創造其良性發展的制度平臺。

[關鍵詞]非政府組織 公共產品 機制

一、非政府組織的內涵

（一）非政府組織的界定

非政府組織是由英文詞組翻譯過來的，是一個舶來品，最早出現在1945年聯合國的章程中，所以，在中國并沒有完全嚴格的定義。目前，國際上有關非政府組織的界定也說法不一。非政府組織和“第三部門”、“非營利組織”等是不同的稱謂。

按照公共行政學中傳統行政學的觀點，社會部門根據營利與非營利可以有兩種分法：一種是私營部門，另一種是公共部門。而當代組織社會學認為，現代社會分工異常復雜，部門之間的劃分沒有那么清晰，在營利部門和公共部門之間還有一些亦此亦彼的部門，這些部門不以盈利為目的，意在為社會公益事業提供準公共產品，這些部門就是非政府組織。

非政府組織是指不以營利為目的，致力于各種公益事業和公益活動的社會組織，是介于政府部門和私營部門之外的組織形態，具有非營利性、組織性、志愿性、自治性、民間性等特征[1] 。

（二）非政府組織在中國的發展

非政府組織雖然不是我國本土產生，但也不是西方國家的“專利”。改革開放以來，隨著我國經濟體制改革的不斷深化和政治體制改革的不斷進步，“小政府，大社會”的模式逐漸確立，社會主義市場經濟的發展，政府職能的轉變，使得國家和社會、國家和市場的關系進行了重要調整，各種社會組織的功能也面臨新的界定，在這種環境下，政府部門得到了快速的發展。改革開放引發中國社會結構的巨大變遷，經濟職能從政府工作中分化出去，允許非公有制經濟的存在，實行政企分開。經濟體制改革的深入進行使得經濟社會發展不協調突出，人們認識到發展社會事業的重要性，從而非政府組織在社會事業大力發展的同時作用凸顯。從一定意義上來說，我國非政府組織的興起和發展與改革開放的進程具有同步性。這樣，改革開放所帶來的經濟利益和相對寬松的政治環境使得非政府組織在中國發展和深入。

長期以來，中國是一個封建思想特別濃厚的國家，“政府中心論”的價值觀念根深蒂固，所以政府在提供公共物品時存在壟斷和控制的現象，這種情況也在所難免。但是，自我國改革開放以來，通過吸收借鑒國外的一些做法，我國開始引入市場經濟，建立社會主義市場經濟體制，使得社會資源分散化，社會其他主體得到了發展的空間，非政府組織便發展起來，能夠在公共產品供給中發揮一些作用，使得政府得到了減負，也可以放權于社會。

二、非政府組織在提供公共產品過程中存在的問題及成因

雖然改革開放以來我國的非政府組織有了一定的發展，尤其是有一些很有國際影響力的非政府組織，但由于我國正處于社會轉型期，政治經濟社會各方面建設還不夠完善，非政府組織又處于初期發展階段，所以我國非政府組織在公共產品供給中還存在一些問題。

（一）非政府組織在提供公共產品過程中存在的問題

1.獨立性的缺失。由于我國的特殊國情和雙重管理體制的確立，非政府組織大多借助于政府力量建立和發展，“由政府控制，官辦色彩濃厚”[2]，有些公民社會范疇的活動被納入到政府及其派生機關的工作中，所以它嚴重依賴政府，與政府間關系混沌不清，“缺乏自治性，獨立性不強，生存能力弱”。

2.法制不健全。法律體系不健全，法制建設落后，立法工作滯后于非政府組織的發展，只對其做了粗略的規定，很多方面存在法律空白，法律支撐不足，法制環境仍有缺失，缺乏非政府組織管理的實踐經驗，管理失序，布局不合理，監督管理機制不完善。

3.自身發展不平衡。如城鄉、地域、行業間存在的不平衡，結構不合理，內部管理無序，資金不足，無法開展正?；顒?，這些自身存在的問題使得其在提供公共產品過程中能力不足，難以有效地負擔起歷史責任。

（二）非政府組織在提供公共產品過程中存在問題的成因

首先，我國正處于社會主義初級階段，國家和公民社會矛盾沖突，政府職能轉變滯后，對非政府組織控制較強，對非政府組織定位不明確。其次，非政府組織受到的限制較多、門檻高，現行法規和政策對其進行約束，管理不規范，監督不力。最后，受幾千年封建思想的影響，“官本位”思想的存在，束縛了非政府組織的發展，所以非政府組織先天發展不足，社會對其認知度低，加上其自身志愿失靈，存在許多問題。

三、非政府組織實現公共產品有效供給的機制與路徑

（一）構建政府與非政府組織在公共產品供給中的互動合作機制

政府對非政府組織的控制是阻礙其發展的重要因素，要實行公共產品的有效供給，就必須厘清政府和非政府組織之間的關系，實現政府職能轉變，重塑二者之間的關系。

1.轉變政府在公共產品提供過程中的職能。在建立社會主義市場經濟體制之前，我國實行的是計劃經濟，所以形成了經濟政治領域政府包攬全局的局面，“在社會轉型時期，政府也始終起著關鍵作用”[3]。政府職能轉變的結果就是讓出了部分空間，使得非政府組織得以發展。但是，當前我國政府在職能的轉變上社會職能與經濟職能沒有同步，政府在社會事務上的越位與錯位影響了經濟體制的健康發展，所以政府從全能向有限的轉變是至關重要的。

轉變政府職能就是要重塑政府和社會的權力關系，形成“小政府，大社會”的格局?！皹嫿ǚ招驼且粋€互動的過程”，在公共產品的供給上需要多方參與，非政府組織是重要供給者。政府要與非政府組織建立合作互動的關系，進一步實現政社分離，推進事業單位改革，還權于民，把不該管、管不好的事交給非政府組織來做，充分利用非政府組織的優勢，“并通過政策法規來監督其工作”[4]，確保公民享受到高質量的公共產品服務，逐步形成政府主導、社會參與多樣化供給模式，在政府外形成一個穩定、可靠的公共產品供給者，有效地緩解當前供給不足、政府壓力大的問題。委托模式可以減輕政府壓力，實現有限政府目標，這是一個不錯的職能轉變方式。

2.塑造政府與非政府組織之間競爭合作的關系。非政府組織的提法本身應該是獨立于政府之外的，而我國由于特殊的國情，非政府組織許多都是從政府部門中出來的，對政府有一定的依賴性，發揮著“拾遺補缺”的作用。這種關系會阻礙非政府組織職能的發揮，且隨著中國特色社會主義市場經濟體制的建立和經濟政治體制改革的進行，已經不合時宜。新時期政府應該把非政府組織視為合作伙伴，是在幫助政府分憂，而不是在與政府爭權。

政府與非政府組織的合作關系是雙方在提供公共產品時共同投入資源，共擔風險，共享利潤。一方面，政府要準確定位自己的角色，不能再像以前一樣企圖控制非政府組織，要把自己不能做、沒精力做的事情交給非政府組織去做，予以充分授權和支持，在宏觀和全局中承擔更多責任，與非政府組織建立規則規范，相互依賴，相互信任，合理分工，合作共榮的機制；另一方面，非政府組織在公共產品供給中要與政府形成競爭態勢，這樣有利于政府提高公共服務水平。

（二）建立非政府組織在公共產品供給中的良性發展的法律制度平臺

有權必有責，有責必有權。非政府組織既然承擔一定的公共責任，就要受到法律的保護和約束，在法律體系內享受相應的優惠政策，并受相關政府部門監督。沒有政策的指導和法律制度的依托，非政府組織參與公共產品供給很難有大的發展空間。非政府組織發展的法律制度機制不夠健全，對其的定位不準確，是非政府組織發展受限的關鍵因素?！八砸獮榉钦M織提供良好的法律制度發展平臺”[5]。

1.建立非政府組織法律環境的長效機制。（1）“改變雙重管理體制和現行的登記注冊制度”，借鑒國外一些國家的先進做法，從中國實際出發成立專門的非政府組織管理委員會，負責其登記、審核和監督，再建立統一的資格審批制度，明確成立標準和條件，促進管理體制由控制型管理向培育型管理轉變。（2）加強非政府組織的立法研究，全面開展立法工作，抓緊制定相應法律法規，明確非政府組織的法律地位、政府管轄范圍、權利義務和行為模式，準確定位，提高立法質量，建立配套的、不同層次的法律體系，創造健全的制度。

2.建立非政府組織對法律體制的有效回應機制。優化非政府組織的發展環境，完善法律制度體系，讓非政府組織有法可依，作為非政府組織自身也要積極回應法律體制，保持公益性和志愿性，在提供公共產品過程中取得良好效果，贏得政府的信任和支持，這就需要加強非政府組織自身的建設。

（三）加強非政府組織自身的建設，建立公共產品的高效供給機制和體系

即使沒有了客觀條件的限制，非政府組織自身發展不足也會阻礙其對公共產品的提供，“為了保證其有效的公共產品供給，就需要加強自身建設，建立高效的供應機制和體系”[6]。

1.提高非政府組織的人員素質，建立人才機制。無論對什么組織來說，人才都是至關重要的，非政府組織也不例外，當今社會對于人力資源的研究非常多。由于非政府組織所從事的工作特點決定了對人才的要求較高，要積極、富有愛心、熱情，再加上非政府組織的非營利性、志愿性特點，對人才的管理具有復雜性。所以一方面，要加強對從業人員的培訓，努力培養專業人才，提高工作能力和道德素質，重視對領導的培訓；另一方面，要完善非政府組織內部的人事管理制度，逐步提高工資待遇和福利，吸引和留住優秀人才。還可以通過金錢、優惠政策、社會名譽和聲望的獎勵，鼓勵他們參與公共產品的提供。

2.加強非政府組織的內部管理，完善公共產品供給的運作機制。我國地域遼闊，人口眾多，形形色色，提供公共產品的過程是非常復雜的，所以“非政府組織必須加強內部管理，建立良好的運作機制，才能有效地完成任務”，贏得公信力和支持，維持旺盛生命力?！胺钦M織加強內部管理要建立一系列內部機制和監督評估機制”，實行管理透明化、民主化，強化責任和服務意識。

3.健全非政府組織的自律和他律機制。非政府組織具有公益性，是基于成員共同的信念和理想，而非個人利益建立起來的，所以自律是非政府組織公共責任和志愿的保障，必須明確和堅持自身使命。當然，對于龐大、復雜的組織來說，人員自我的信念是靠不住的，必須建立自我約束行為規范和各種規章制度，優化治理結構，實行陽光行動，加強行業監督和內部監督。

4.提高非政府組織籌集資金的能力，保證資金供應充足。俗話說“錢不是萬能的，但沒有錢是萬萬不能的”，對人，尤其是對組織來說是有道理的。資金問題是束縛非政府組織發展的一個重要問題。非政府組織是公益性的，且隨著政府職能轉變，不能過分地依賴政府，只能自力更生。非政府組織的資金主要來源于捐贈、政府資助和經營收入，所以非政府組織一方面要做好自己的工作，加強宣傳組織的宗旨，獲得社會的認可，擴大資金來源的多樣化和廣泛化，爭取更多的資助，并處理好與資助者的長期合作關系；另一方面要真正能為政府分憂，爭取政府的支持，得到優惠政策和資金的資助。當然，非政府組織靠自己向公民提供高質量的公共服務，獲得一定的收入也是理所當然的。

5.提高公眾對非政府組織的認知度。目前，我國的非政府組織正處于發展初期，所以社會對其的認識可能存在不足甚至有偏差，所以非政府組織只有更好地提供公共服務，供給公共產品，滿足公眾的需求，真正為政府分憂，才能獲得社會的認可，才能為自身贏得發展空間?！胺e極向社會宣傳其宗旨和工作績效”[7]，實行陽光行動，推進民主化、公開化，開通與公民的互動渠道，既能提高非政府組織的工作效率，又能擴大知名度，提高社會對其的認可度。

參考文獻

[1]陳振明.公共管理學[M].北京：中國人民大學出版社，2003.

[2]何云峰，馬凱.當前我國非政府組織發展面臨的主要問題[J].上海師范大學學報，2004（2）：3-14.

[3]鄭杭生.轉型中的中國社會和中國社會的轉型[M].北京：首都師范大學出版社，1996.

[4]周志忍，陳慶云.自律與他律——第三部門監督機制個案研究[M].杭州：浙江人民出版社，1999.

[5]王玉明.第三部門及其社會管理功能[J].中共福建省委黨校學報，2001（7）：8-15.

[6]王名，賈西津.中國NGO的發展分析[J].管理世界，2002（8）：5-20.

[7]于飛.非政府組織發展的對策探析[J].哈爾濱市委黨校學報，2008（5）：3-9.