政法委協調會機制面臨變革

不久前，又一宗“被協調的冤案”浮出水面。

1996年因強奸殺人罪被判處死緩的王本余，在服刑18年后，因為真兇落網，得以走出囚牢。像以往多宗冤案一樣，據媒體報道，這宗冤案背后也閃現著政法委案件協調會的影子。盡管疑點重重，但當年包頭市政法委為此案定調：“仍按強奸殺人罪起訴，法院可根據實際情況酌情判決。”

此案曝出后不久，為期6天的首屆政法干部學習貫徹習近平總書記重要講話精神培訓班4月22日在北京開班，130余名來自全國政法領域的省部級領導干部參加了培訓班。

中央政法委書記孟建柱在開班儀式上表示：“在法律框架內妥善處理好政法工作中遇到的難題，是對政法領導干部履職能力的重要考驗。在全面推進依法治國新形勢下，越是復雜疑難問題，越要用法治思維和法治方式去探尋解決之道，不能以犧牲法律的權威性為代價求得問題的一時解決。”

按照制度設計，政法委案件協調會的目的是處理重大、疑難、復雜案件，但是近年來冤案頻頻浮現，令人們對該機制進行深刻的反思。十八大后，在新一輪司法改革的大背景下，人們對政法委改革的預期越來越強烈。政法委案件協調會機制在法治化趨勢下何去何從？

案件協調的機制

1990年，中央發出《關于維護社會穩定加強政法工作的通知》，恢復政法委員會，但是要求政法委“主要做調查研究工作，不要過于具體干預各部門的業務”。此時政法委的職能中并未明確包括協調具體案件。直到5年后，中央政法委發出《關于加強各級黨委政法委員會工作的通知》，政法委的職能從5項擴充為10項，增加了“研究和討論有爭議的重大疑難案件”這一職能。

雖然從本質上講，“討論和研究”仍屬于“調查研究”的范圍，但此時各地政法委已經開始大量進行個案協調工作。上述“王本余案”正是該通知下發的次年由政法委協調定調的。

然而，1990年的通知中要求，“政法委員會恢復后，仍然要貫徹黨政職能分開的原則。”有學者撰文指出，1995年文件下發后，當時就存在爭論，大量協調個案是否有違此項原則。為此，1998年又出臺了《中央政法委員會關于加強黨委政法委員會執法監督工作的意見》，將案件協調統一到執法監督的名義下。

此后，正式形成了有關案件協調機制的官方表述—“督促、推動大要案的查處工作，研究和協調有爭議的重大、疑難案件”。

2011年，中央政法委牽頭，聯合兩高和中央五部委下發了《關于黨委政法委員會對政法部門執法活動進行監督的規定》。《南風窗》記者從多地了解到，該文件下發后，一些地方政法委才正式成立“執法監督室”，并配備專職工作人員。在此之前，眾多縣區級政法委并未設置該部門，而是由其他部門或相應領導兼管此項職能。

在2011年《規定》出臺前后，各級政法委相繼出臺了相關細則，規范案件的監督和協調工作。例如湖南省政法委2009年下發了《黨委政法委員會案件督辦、協調工作制度》，規定由政法委的執法監督部門具體負責案件督辦、協調工作。在該制度中有關政法委協調工作部分，羅列了政法委可以協調和不能協調的事項。《南風窗》記者查詢其他地方的相關制度，也發現了類似規定。

查閱這些文件可以發現，盡管政法委協調職能的官方表述只針對“重大、疑難”案件，但多地政法委的相關規定都將上級機關和同級黨委督辦的案件，以及上級機關領導和同級黨委、黨委政法委領導批示的案件列入可以協調的范圍，而只要求同級相關部門提請協調的案件符合“重大、疑難”的標準。這意味著理論上只要有領導批示，所有類型案件都可能成為政法委協調的對象。

2013年年初的中央政法工作會議上，據媒體報道，中央政法委書記孟建柱曾表示：“領導們就不要對具體個案做出批示了，讓各個司法機關放手去做就行了。”

一位曾參與過十多次政法委協調案的檢察官告訴《南風窗》記者，很多經過政法委協調的案件都有領導批示。他認為：“不管業務的領導千萬不要在案件上批示。”有時候領導收到公安呈報的案件簡報，只是例行批示，以示嘉獎或者重視，但是公安方面會拿領導批示當作“尚方寶劍”，“所有人都認為定不了罪的案件，堅持要定罪的人就會拿著領導批示來說事”。

某直轄市一位法官告訴《南風窗》，他所了解的政法委個案協調主要有三類，分別是重要領導干部職務犯罪、涉黑案件和被害人家屬鬧訪類案件。他了解的一件被定性為涉黑的案件經過政法委定調后，只能按照黑社會性質組織罪來定罪，法院方面的存疑只能體現在減輕量刑上。承辦該案的法官擔心今后承擔責任，將政法委協調會的會議紀要也歸入了卷宗。

但《南風窗》記者了解到的多地政法委有關規定中都有這么一條：“黨委政法委員會協調案件屬于黨內活動，形成的會議紀要不得作為定案依據在法律文書中引用，不歸入案件卷宗。”

上述檢察官還發現了一些規律，進行協調的案件，“多數時候不是因為案子復雜，而是如果嚴格按照法律，有人下不了臺”。直接找公檢法領導參加的協調會俗稱“大三長會議”，找經辦人所在業務部門領導參加的則叫“小三長”會議，此外還有直接找經辦人召開的協調會。他發現，“凡是跳過經辦人開協調會，然后直接讓你執行的，此類案子多數水極深，而且絕對見不了光”。

當然，有時候政法委也能“扛住”領導批示。一位在西部省城政法委工作的李先生告訴《南風窗》記者，前幾年該市爆發了一系列非法集資案，民眾紛紛上訪，要求嚴懲。領導批示給政法委，讓研究能否以最高刑為死刑的集資詐騙罪罪名定罪。政法委召開協調會后，認為不構成此罪，而是構成另外一個不判死刑的非法吸收公眾存款罪，領導最后接受了這個意見。

進入公眾視野的政法委協調會機制，大多只限于公檢法之間的刑事個案，但在相關制度規定中，政法委不僅協調個案，也協調不同部門在執法中的政策矛盾，且協調的對象不限于公檢法。具體實踐中，政法委協調案件的形式和內容也復雜得多。

案件協調會

法學教授周永坤曾撰文透露，一些地方政法委以政策協調為名，協調政法機關，制定種種規范。例如，2003年北京市委政法委出臺了《關于處理輕傷害案件的會議紀要》，規定對于因民間糾紛引起的輕傷害案件，如果嫌疑人有認罪、悔罪表現，積極賠償損失，被害人要求不追究其刑事責任，可以對其作出撤案、不起訴或免予刑事處分的處理。

這種實踐直到近年仍然存在。例如2013年5月，臨沂市蒼山縣委政法委召開案件協調會，對司法機關辦理危險駕駛犯罪案件進行專題研究，出臺了《關于辦理危險駕駛犯罪案件有關問題的會議紀要》，指導政法機關規范辦理該類案件。

北京市一位政法機關工作人員告訴《南風窗》記者，據他了解一些地方政法委近年仍在出臺一些類似的規范文件。在他看來，政法委對公檢法三家有異議或是認識不清的程序問題進行協調，比直接協調個案要好，能夠規范司法運作，但是他也擔憂，此舉可能會加劇司法地方化。

政法委還可能通過對個案的協調，影響某一類案件的判決。2008年6月，北京市一中院作出終審判決，北京地鐵公司賠償一位跌下站臺雙腿被碾斷的乘客共80余萬元。這是地鐵公司“有史以來最高賠償”。北京市高院駁回地鐵方面的申訴后，上述北京政法機關人士告訴《南風窗》記者，北京地鐵后提請市政法委出面協調，最后由檢察院提出抗訴，案件得以重審，賠償額大幅縮水到25萬余元。該人士還透露，北京地鐵類似的賠償案件比較多，地鐵方面擔心賠償額太高，難以負擔。該案重審后，賠償額度便成為今后類似判決參照的標準。

有些地方政法委則“批量”協調同一類案件。例如根據湖北潛江市煙草專賣局官方公開的消息，2009年7月，湖北潛江市委政法委召開涉煙案件協調會，召集公檢法和煙草專賣局，對5起非法經營卷煙案件進行了協調，“會議達成了共識：每起案件的涉案人員，都應判處實刑，不判處緩刑”。

而有時候政法委的要求則剛好相反，要求“原則上判處緩刑”。據《南風窗》記者拿到的一份某經濟發達省份一個地級市政法委的會議紀要，該市曾于近年爆發上百家企業卷入一起虛開增值稅發票案件。根據刑法及相關司法解釋，該類案件的處罰有3個量刑幅度，分別是3年以下、3到10年，和10年以上有期徒刑或無期徒刑。

涉案數額50萬元以上就已構成“虛開的稅款數額巨大”，應處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。但是該會議紀要提出，“為了保障經濟發展”，要求法院對一些遠遠超過50萬涉案金額的企業負責人，在存在自首、立功的情況下，“原則上判處緩刑”。

曾經長期擔任檢察官的李修蛟律師告訴《南風窗》記者，實踐中，法院對存在減輕情節的犯罪，一般減輕不會超過50%，也就是說10年以上的重罪，減輕后對于超過10年量刑的重罪，一般也在5年左右。而根據法律規定，只有3年以下有期徒刑的，才可以適用緩刑。但是由于法官在量刑上存在大幅的裁量空間，因此嚴格意義上該市政法委的要求也不算違反法律。

變革的積極信號

2013年初的全國政法工作會議上，習近平總書記對政法委職能提出了新表述：“政法委要善于議大事、抓大事、謀全局，把握政治方向、協調各方職能、統籌政法工作……”協調的對象變成“各方職能”，而非“案件”，這被認為釋放了政法委職能調整的信號。

當年8月份，中央政法委在政法系統下發《關于切實防止冤假錯案的規定》，兩高據此先后公布了防范冤假錯案工作機制的意見。其中最高院規定，法院“嚴格依照法定程序和職責審判案件，不得參與公安機關、人民檢察院聯合辦案”。據《南風窗》記者從權威人士處了解到，上級已明確要求各地政法委不再協調“事實不清、證據不足的案件”，并且要求政法委協調案件時不要對案件進行定性和實體處理。

據《南風窗》記者采訪多地政法機關人士，有關規定也得到了佐證。限制了協調案件的范圍之后，去年以來，政法委協調會有減少的趨勢，呈現出一些積極變化的跡象。

上述西部省城的李先生告訴《南風窗》記者，近年來，他所在地的政法委經常將疑難案件交給省法學會組織專家論證會，召集專家和律師對案件進行論證，再將論證結果提供給案件經辦人參考，一年大概舉行七八次此類論證會。某沿海省份一位在省級政法機關工作的人士則向《南風窗》記者透露，不久前他們向省政法委提交了一個案件協調的請求，政法委以該類案件不在“可以協調的案件目錄上”為由，拒絕受理。

政法委長期被詬病的一個問題是，大部分工作人員都是非法律專業人士。據上述北京政法機關人士告訴《南風窗》記者，近年來北京市政法委職權崗位上陸續調進了一些司法實務部門的人員，“他們看問題的角度就轉變了”。

此外，一些地方政法委開始“幫助”公檢法中處于相對弱勢的法院解決實踐難題，例如成立案件執行協調小組，幫助法院清理多年積壓下來的執行難問題。

顯然政法委協調案件的職能在實踐中悄然發生了變化。2013年12月，《中央黨內法規制定工作5年規劃綱要》發布，提出將“適時研究制定黨委政法委工作條例，完善黨領導政法工作的體制機制”。這份文件的出臺能否改變政法委案件協調機制產生的種種弊端，使政法委真正成為“推動法治中國建設”的積極力量，我們充滿期待。

（文中部分采訪對象為匿名）