中國要怎樣理解東南亞

在東亞大陸與大洋洲之間，有一道由中南半島和南洋群島構成的層層疊疊的鎖鏈，將太平洋和印度洋直觀地區隔開，這便是東南亞在世界地圖上的概觀。

以戰略地理眼光看，東南亞是一個矛盾體：既是兩大洋間的“連接線”，又是“隔離帶”，既和大陸國家領土接壤，又與外圍海上強國利益相連。越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國這5個陸地國家，身處中印兩個強鄰之間，又與華盛頓具備長期安全關聯，在操作平衡策略時往往捉襟見肘；而馬來西亞、新加坡、菲律賓、文萊等海洋國家，與美國在第一、第二島鏈的軍事存在形成一體，更容易受美國政策影響。

面對犬牙交錯的局面，中國需要明智的東南亞戰略，以確定不同階段的外交主攻方向，使東南亞成為中國拓展對外關系的基石。而北京如何理解東南亞，在當地又有何種表現，將直接決定中國能否由地區強國成長為真正意義上的世界大國。

解構東南亞：被創造的共同體

1940年代以前，不存在“東南亞”這個概念。那時常用“印度支那半島”指代中南半島，用“東印度群島”指代南洋群島，但這些地理概念未必能照應到政治現實。二戰前，暹羅（泰國）、英屬緬甸、法屬印度支那等地區，因歷史上受中國和印度文化熏陶，已具備成為民族國家的基礎制度條件；而英屬馬來地區、荷屬東印度群島（印度尼西亞）及美屬菲律賓的命運，則更大程度上取決于宗主國，基本定位是歐美海洋強國的東方前哨。

1954年成立的“東南亞條約組織”（SEATO）第一次在國際上提出了“東南亞”這一概念，但該組織的8個成員國里只有泰國和菲律賓位于東南亞。換言之，SEATO實際上是美國軍事干預中南半島，并為此進行動員的工具，“區域外”特征十分明顯。相比之下，1967年建立的“東南亞國家聯盟”（ASEAN）帶有濃厚的自主色彩，初始定位也是協調本地區國家間的領土和經濟關系。但東盟建立之初，只有5個成員國，并不包括大部分中南半島國家，也不具備實質的政策議程制訂能力，反而被美國構建的一系列雙邊盟約架空。久而久之，美國這個原本的“區域外”勢力在東南亞前沿建立起了穩固的政治和軍事存在。

隨著1995年之后越南、老撾、緬甸和柬埔寨先后加入東盟，東盟擴充到10個國家（在東南亞僅剩東帝汶尚未加入），并通過2008年生效的《東盟憲章》夯實一體化。此時，東南亞概念的地理和政治內涵開始對應起來，而“東南亞國家聯盟”已然成為一股不可小覷的政治力量，在諸如自貿區談判和南海爭端協商等方面充任主角。中國與東盟歷經“黃金10年”之后，正努力創造“鉆石10年”，打造中國-東盟自貿區升級版。

不過，美國作為一手催生東南亞國家早期政治合作的區域外力量，仍然承擔著不可替代的“維穩”角色。承認美國既定的領導地位，依賴美國基于技術優勢和全球領導者義務的保護，乃是東南亞現實的政治生態。不僅如此，區域外力量的存在還為東南亞國家提供了“對沖”鄰近大國壓力的渠道。

一般而言，陸海兩種大國的力量投射方式從小國處收獲的反饋差異很大。陸上邊界和陸上武裝體現的往往是“硬”壓力，其壓迫感較難通過“口號式表態”加以紓解；不獨如此，空間距離越近，感受到的壓力也會越直接、越迫切。近年來，中國與東盟國家在經濟一體化方面的成果有目共睹，但恰恰是對華經濟依賴度的持續上升，和對“門口的巨龍”安全恐懼的結合，使東盟一些國家頗為擔心北京的強大影響力。此種背景下，美國作為一個操縱手段較為“間接和柔性”的大國，同時還與中國存在戰略競爭關系，最適合成為“對沖”中國壓力的合作者。越是在經濟上接近中國，越是要在政治和安全上抓牢美國，這是很多東盟國家的邏輯，擔任東盟2014年度輪值主席國的緬甸也不例外。

“政經分離”的對沖，意味著單純以經濟手段和市場吸引力為基礎的對外戰略有其效能上限；到達臨界點之后，政治和安全制度建設必須跟進。而東盟作為獨立主體的成長，以及美國在事實上的前沿存在，使得中國需要同時處理兩組互有交集的關系：如何與存在海上領土和利益爭端的南海國家發展關系；如何應對美國這個提供了東南亞相當大份額公共產品的區域外勢力。

多邊框架的必然性

進入21世紀，中國觀察家對南海乃至東南亞問題的關注，往往和一種“能源強迫癥”（Energy Obsession）聯系在一起。這類觀點在強調“馬六甲困局”和南海爭端對中國能源安全構成負面影響的同時，提出了強化硬實力、敢于“亮劍”的策略，其手段包括進一步提升海軍的遠洋作戰能力和規模，并以更加大膽、主動的姿態伸張訴求。問題是，作為一系列戰略性國際海上通道（SLOCs）之一，馬六甲乃至南海航路“存在受阻風險”和“遭到完全截斷”可以說是兩個概念。發生后一種情況意味著跨地區重大軍事沖突，通往中國的不管是緬甸走廊還是巴基斯坦走廊，都存在類似的被截斷風險；那種條件下，常態保障已不敷使用，國家將以一切可能的軍事和政治手段來維護自身利益。而在僅僅是“存在受阻風險”，特別是非國家因素導致的風險的情況下，所有經過這一航線的船只所受的威脅是均等的，利益相關方采取的應對策略也應當是集體化的。

主張以“硬”手段處理南海問題者，有的以1904年的羅斯福推論（Roosevelt Corollary）作為參照：彼時美國總統老羅斯福以穩定地區秩序為標榜，宣稱歐洲國家和拉美國家間的糾紛以及美洲內部沖突都應當由美國處置。同年，美國購入巴拿馬運河開發權，將這一通往太平洋的門戶和墨西哥灣、加勒比海一起納入勢力范圍。今日的南海在直觀特征上酷似這一史例，但中國并不具備110年前美國擁有的地理和政治優勢：老羅斯福時代的美國與歐洲已經實現了“領域分離”，周邊也無迫近的海上安全威脅；如果抱定孤立主義決心，美國甚至可以放棄太平洋防御，把艦隊集中到大西洋一側。相比之下，南海之于中國的意義，與同樣存在爭端的東海很難分出軒輊，這意味著中國不大可能把國防資源過度集中到某一區域。再者，1904年恰好是英國北美分艦隊裁撤的年份，美國實際上是在獲得英國這個傳統海上強國默認的前提下，成為了西半球的海上領導者；今日的南海卻是一個各方利益錯綜復雜、牽一發可動全身的板塊，譬如一個在泰國南部開鑿克拉地峽運河的建設預案，就涉及赤道以北的大部分國家的航行，短期內難于以單一路線加以厘清。

由于后冷戰時代美國對中國既定的“軟制衡”政策，以及東南亞國家借美國力量“對沖”對華經濟依賴的路線，中國的戰略選擇實際上已經受到很大限制了，傳統上“一對一”的爭端解決模式不再暢行無阻。美國以東盟地區論壇為渠道，對泰國、菲律賓、新加坡等傳統盟友維持長期影響，同時有針對性地發展與越南等國的雙邊關系。相比冷戰時代雙邊優先的戰略，這種強調多邊進程的做法更節省資源投入，也有助于與地區內國家提升互信；不僅如此，美國還試圖將包括日本在內的東北亞合作進程與其主導的東南亞多邊機制結合起來，作為亞太“再平衡”的長期權勢基礎。站在東盟國家的角度，多邊進程意味著東南亞由一個“被創造”的共同體成長為真正具備國際行為能力和影響力的主體，符合其長期愿景；多邊進程服務的直接對象乃是本地區國家，相較為他人作嫁衣的冷戰經歷無疑更具吸引力。

對中國而言，東南亞多邊政治和安全進程并非新事物，2010年全面啟動的中國-東盟自貿區、2013年中方在雅加達倡議籌建的亞洲基礎設施投資銀行、當前正在談判中的世界最大自貿區（東盟10國+中日韓澳新印6國的區域全面經濟伙伴關系，簡稱RCEP），可以為其提供經濟鋪墊和操作指引，中國與緬甸、柬埔寨等中南半島國家的傳統雙邊關系也有助于為多邊機制創造條件。中國可以總結此前在湄公河聯合巡邏執法的模式，將其推廣到包括但不限于馬六甲海峽的“公地”（The Commons）治理當中，也可以考慮在超地區層面，將東盟唯一的20國集團成員印尼吸收到議題愈發廣泛的金磚國家機制中。

當太平洋望向印度洋

對南海乃至馬六甲作為能源運輸通道功能的強調，往往忽視了一項先決條件：從中東和非洲通往中國的能源航線并不始于南海，它們首先需要穿越印度洋腹地，經孟加拉灣才會抵達馬六甲海峽。如果我們把“存在受阻風險”這一可能性絕對化，等于要把確保印度洋航道暢通的責任也攬到中國一國身上，這在能力和成本上都沒有可行性。現階段中國在印度洋扮演的仍是公地治理的積極參與者，在西印度洋的反海盜護航行動便是參與活動常態化的表現，符合自身定位。

然而，海洋畢竟是一個無遠弗屆的整體，即使中國在短期內尚不以在印度洋建立常態軍事存在為目標，鄰國印度對此的焦慮反應也可以預期。某種程度上，印度洋是一個巨大的半封閉區域，符合印度對自身勢力范圍的想象。在印度海軍力量只夠覆蓋孟加拉灣和阿拉伯海東部的情況下，任何一股新力量在印度洋北部出現都會引起新德里的緊張；印度媒體對所謂中國編織“珍珠鏈”戰略的熱議，多少就出于這種心理。但考慮到近海事務在中國海洋戰略中的優先地位，印度洋的海上競爭在未來幾十年內未必會激化，真正值得關注的是中印兩國在東南亞的相遇，即進入“印度洋時代”前的先行階段。

美國著名防務分析家羅伯特·卡普蘭在《季風：印度洋與美國權勢的未來》中提出過一項假說：印度尋求在地理的橫向拓展國際影響力，中國則努力在縱向積聚權勢，這兩種趨勢交會的地點剛好是東南亞。緬甸首當其沖，對印度而言，這個自然資源豐富，又處在轉型邊緣的不穩定國家是實現其“東向（東盟）、南聯（印度洋）”戰略的理想跳板，印度對緬甸政治改革的推動便包含了這種考慮。未來新德里還希望主導緬甸西部若開邦瀕海天然氣田的開發，并修建北向伸入印度阿薩姆邦的印緬油氣管道，以拉動東部內陸地區的開發。與此同時，同樣起于若開、經云南瑞麗進入中國的中緬油氣管道將在2014年全線投入使用，這條能源走廊除去分流馬六甲海路壓力、為中國的印度洋能源通道提供安全閥以外，也暗示了中國經營西南的雄心。長期來看，中印關系層次的提升不可避免。

與在南海方向需要以“公地”視野看待自由航行、參與塑造多邊進程不同，中國在中南半島乃至南亞與印度“東向”戰略的互動，更多取決于和本地區國家雙邊關系的維持。有別于美國在東南亞長期經營的優勢，印度的“東向”戰略在構想和實施上還比較粗淺，可使用的經濟和政治手段也較少。中國在以海軍外交、國際海上聯合行動、“21世紀海上絲綢之路”規劃等繼續“試水”印度洋的同時，仍有較多機會與緬甸、泰國等中南半島西岸國家發展高水平的政治和安全合作。