漢代的政治制度及其得失

“政治制度”是一個含義較廣的概念。一般地講，除了國體、政體這類純政治問題之外，還包括人事行政、監察制度、司法制度乃至軍事制度等等。不過，在中國傳統史學中，其內容卻只有兩項：一曰“職官”，二曰“選舉”。前者是講官吏制度，或簡稱官制。后者并非今天我們所說的投票“選舉”這類事體，而是指舉士、舉官，或可籠統稱為選官制度，亦曰仕進制度。本文擬遵循傳統史學的做法，來說一說漢代政治制度及其得失的問題。

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漢代官制基本承襲秦代，故有“漢承秦制”之說。因此，這里有必要先了解一下秦職官制度的情況。

大家知道，秦統一后，在原秦國官制基礎上，進一步確立了完整的集權型職官制度。其于至高無上的皇帝之下，設立三公九卿，組成中央政府。三公指丞相、太尉、御史大夫。丞相是百官之長，“掌承天子，助理萬機”，分左、右丞相。太尉掌軍事。御史大夫“掌副丞相”，主要管監察。九卿有奉常，“掌宗廟禮儀”；郎中令，“掌宮殿掖門戶”；衛尉，“掌宮門衛屯兵”；宗正，“掌親屬”；治粟內史，“掌谷貨”；少府，“掌山海池澤之稅以給共養”。此外，還有諸卿。如中尉，“掌徼循京師”；將作少府，“掌治宮室”；典屬國，“掌夷蠻降者”；主爵中尉，“掌列侯”；內史，“掌治京師”，等等。三公、九卿及諸卿，各有自己的一套機構，處理日常工作。大事總匯于丞相，最后由皇帝裁決。

秦帝國在地方上實行郡縣制。郡設郡守，為一郡的最高行政長官，掌管全郡政務，直接受中央政府管轄。另有郡尉，輔佐郡守，并掌軍事；還有監御史，為中央派遣的監察官吏。郡下設縣。萬戶以上的縣設縣令，不滿萬戶的設縣長，掌管全縣的政事。另有縣丞，掌文書、刑法等事；縣尉，掌軍事。縣以下分若干鄉，鄉以下有若干里。一般認為，里就是村落。《漢書？百官公卿表》稱：“鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化，嗇夫職聽訟、收賦稅，游徼徼循禁盜賊。”里的頭人為里正。鄉、里官吏雖不由皇帝或官府任命，但卻要由地方推擇當地富庶人家的適齡人員充當。

漢代官制雖然繼承秦的制度，但卻更加充實，且有新的體制上的變化。

漢中央官，于三公之上設太師、太傅、太保，皆金印紫綬，作為大官的榮譽頭銜。三公的名稱則屢有改易，大體情況如下：

漢初置丞相，有時改稱相國，或分設左、右相，金印紫綬，秩萬石，為最高行政長官。其重要屬官有長史，佐助丞相，署理諸曹，為眾史之長，實是相府總管；司直，掌佐丞相，主管監察檢舉；諸曹掾屬，即相府幕僚，大多由丞相自辟除，如丞相徵事、丞相史、東曹掾、西曹掾、丞相少史、集曹掾、奏曹、議曹、侍曹、主簿、丞相屬、大車屬、從史、令史、計相、計室掾史等。西漢前期，丞相權位重、禮遇隆。武帝時削弱相權，丞相地位有所降落。成帝時，設置大司空、大司馬與丞相構成三公，丞相權力一分為三。至哀帝朝，連丞相之名也被廢掉，改稱大司徒。東漢以降，尚書臺成為中央權力機關，丞相（實稱司徒）有名無實。東漢末，權臣董卓、曹操恢復相國、丞相之職，但其權力實高于皇帝，已非人臣之位，屬于特例。

西漢之太尉，金印紫綬，秩萬石，為掌武事的最高長官，與丞相、御史大夫并稱三公。但其職時置時廢，具體工作僅相當于皇帝的軍事顧問，官屬較少，不置時大抵并入丞相府。武帝時置大司馬代太尉。東漢光武帝復太尉職，與司徒、司空并稱三公，且地位最尊，常與太傅錄尚書事總領朝政。曹屬主要有：長史、西曹、東曹、戶曹、奏曹、辭曹、尉曹、賊曹、決曹、兵曹、金曹、倉曹、黃閤主簿、令史（閤下令史、計室令史、門令史等）、御屬、官騎。

西漢的御史大夫，銀印青綬，秩中二千石，為三公之一。內承朝廷風化，外佐丞相統理天下，主管圖書秘籍、四方文書，握有考課、監察和彈劾百官之權。皇帝制書、詔書，多由御史大夫承轉，然后才下達丞相；丞相缺位，亦多由御史大夫遞補。屬官主要有：御史丞；御史中丞；侍御史，分為符璽御史、治書（持書）御史、繡衣御史、五曹御史（即令曹、印曹、代曹、尉馬曹、乘曹）。另還有其他屬官，如御史掾、御史屬、主簿、少史、柱下史、御史中丞從事等。西漢前期，御史府與相府被稱作“兩府”或“二府”，國家一切政務，多歸于此。西漢末，御史大夫更名大司空，改為金印紫綬，祿比丞相，地位有所提升，但實權卻早自武帝時期便逐漸移于尚書，變為虛位。東漢只稱司空，掌水土營建等事，與原御史大夫職權無甚關聯。但御史中丞出為御史臺長官，御史臺成為專門的監察機關，又名憲臺，轉屬少府，與尚書臺（中臺）、謁者臺（外臺）并稱三臺。

漢代九卿名稱較秦也有所變更。主要者如奉常改太常，郎中令改光祿勛，廷尉多次改稱大理，典客改大鴻臚，治粟內史改大司農等。雖然這些機構的職能、屬員基本維持原樣，但個別地方也有較大變化。如太常所屬博士，原來僅備皇帝顧問，自武帝時變為兼掌教育之官。特別是少府屬官尚書，到東漢時由原來僅僅給皇帝傳遞文書的事務官變成處理具體問題的政務官，有尚書令、尚書仆射、尚書郎等大批官員，并分曹辦事，掌握實權，故有“政歸臺閣”之說。

對于諸卿名稱，漢代亦做了一些更動。如更名中尉為執金吾，更名將作少府為將作大匠，分內史為左、右內史，又分別更名為左馮翊、京兆尹，更名主爵中尉為都尉，又更名右扶風等。一些職官名稱更動后，職掌亦有變化。此外，漢代還新設了一些官職，如水衡都尉（掌上林苑）等。

漢代的軍官比較特殊。從武帝開始，把原來臨時設置的大將軍變為常設，又置驃騎將軍、車騎將軍，皆加大司馬之號，以示尊寵。早在文帝時便置衛將軍，領南北軍，其下沿秦制設左、右、前、后將軍。自大將軍至前、后將軍，均為重號將軍，是皇帝的高級侍衛武官，參與朝議，決定軍國重務，或加領尚書銜總理朝政。另還有級別較低的其他名號如驍騎、護軍、輕車、材官、伏波、樓船等將軍。這些將軍名號多臨時所加，出則領兵或分主特定任務，入則仍為侍衛武官。各將軍一般都有幕府，置長史、司馬、從事中郎等。幕府多為將軍自置，主要職務參與謀議、助理軍務。將軍以下武官有都尉、校尉等。

漢武帝為加強中央集權，逐漸收權于自己寵信的近臣，并以之來牽制、壓抑甚至代替三公九卿組成的中央政府的行政權力。這樣，便形成了所謂的中、外朝。《漢書？劉輔傳》注引孟康曰：“中朝，內朝也，大司馬、左右前后將軍、侍中、常侍、散騎、諸吏為中朝，丞相以下至六百石為外朝也。”這就是說，皇帝的各類近臣，形成中朝，而以公卿為主體的中央政府變成了外朝。中朝官對政事有更大的參決權。其議事一般都秘密進行。西漢所謂的加官，大多數都屬于中朝官。

漢世地方行政采用的是郡國并行制，即郡縣制與封國制同時存在。不過“七國之亂”以后，王國的行政權力收歸中央，其建制已與郡縣相同。

京師是比較特殊的政區，秦設內史治之，入漢相沿。景帝時分置左、右內史，武帝朝則更名右內史為京兆尹，更名左內史為左馮翊，又將景帝時由秦主爵中尉更名而來的都尉更名右扶風。這樣，京兆尹、左馮翊、右扶風合稱三輔，共轄京畿之地。三輔長官秩祿與九卿同，得參朝政。東漢遷都雒陽，治京師長官稱河南尹，與西漢不同，但三輔之名仍保留，并與河南尹同轄于司隸校尉部，屬京畿范圍。

漢代郡的長官名太守，次為郡尉。太守“掌治其郡”，“有丞，邊郡又有長史”，為中央署置；其他曹掾幕僚均用本郡人，由太守自辟除。郡府吏可分若干類：一曰綱紀，或稱右曹，為位最尊者，如功曹、五官掾、督郵。二曰門下，為親近之吏，如主簿、主記室、少府、門下督盜賊、府門亭長、書佐等。三曰列曹，為具體辦事部門，如戶曹、比曹、時曹、田曹、水曹、將作掾、倉曹、金曹、集曹、漕曹、法曹、道橋掾、兵曹、塞曹、尉曹、賊曹、辭曹、決曹、醫曹等。四曰特設官，如鹽官、鐵官、工官、服官、水官、銅官、木官、橘官、圃羞官、牧師官、樓船官、發弩官等。五曰散吏，如祭酒、議曹、奏曹等。另外還有上計吏、學官等。都尉“掌佐守，典武職甲卒”，多與太守別治，亦開府置吏。都尉府屬佐有由朝廷任命之都尉丞，以及由都尉自辟除之屬吏如主簿、功曹、議曹、門下掾等。東漢初，都尉并職太守。王國職官，漢初“內史治國民，中尉掌武職，丞相統眾官”。景帝時改丞相曰相。成帝時“省內史，更令相治民，如郡太守，中尉如郡都尉”。

縣的長官稱令、長，佐官丞、尉由中央署置，其他掾屬為令、長自署。縣廷屬吏亦可分作若干類：一曰主吏（綱紀），如功曹、廷掾。二曰門下，如主簿、主記掾史、小（少）府、門下游徼、門下賊曹、門下掾、書佐等。三曰列曹，如戶曹、時曹、田曹、水曹、將作掾曹、倉曹、金曹、集曹、法曹、郵屬掾、郵亭掾、道橋掾、廄嗇夫、候舍吏、守津史、兵操、庫嗇夫、尉草、獄司空、賊草、賊捕掾、辭曹、獄掾史、市掾、盟掾等。四曰校官，如校官祭酒、校官掾。五曰散吏，如祭酒、議曹、從掾位。列侯所食縣曰國，置相“主治民，如令、長”。皇太后、公主所食曰邑，有少數民族曰道，置令、長與縣同。1993年尹灣漢墓出土的簡牘表明，漢代置令的大縣分為兩級，令秩千石和六百石；置長的小縣亦分兩極，長秩四百石與三百石；不論大小縣必設丞，而尉不是每縣非設不可；侯國亦分等級。

縣以下的鄉、里組織，大體同于秦制。關于“亭”的問題，在此需要提出來特別說一說。《漢書？百官公卿表》有“大率十里一亭，亭有長，十亭一鄉”的記載，與應劭《風俗通》（《續漢書？百官志》劉昭注引）“國家制度大率十里一鄉”的記載相互矛盾，自來令史家困惑不解。后來王毓銓在《歷史研究》1954年第二期發表《漢代“亭”與“鄉”“里”不同性質不同行政系統說》一文，認為“亭”不隸屬于“鄉”，亦不統轄“里”，而是與“鄉”“里”屬于不同性質和不同的行政系統。從尹灣漢墓出土的《集簿》將鄉、里和亭、郵分別列項統計來看，王說可能是對的。

漢武帝時將全國劃分為十三監察區稱十三州，每州設部“刺史”，監察州內郡縣政務。其以“六條問事”：“一條，強宗豪右田宅踰制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝裁黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監。六條，二千石違公下比，通行貨賂，割損政令也。”刺史官秩不高（僅六百石），但地位特殊。西漢末，曾有刺史更名牧、又改稱刺史、復更名牧的變化。隨著時間的推移，刺史（牧）權力逐漸增加，并由監察官演變成郡之上高一級的地方行政長官。其幕府成員有主簿、別駕、治中、簿曹、兵曹、門亭長、律令師、月令師、孝經師、部郡國從事史等。東漢末，刺史實為牧伯，仿將軍府置吏，新增屬佐甚多，如長史、司馬、東曹、校尉等。

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迄今我國有文字記載的選舉制度，最早的是西周的鄉舉里選。至西漢，產生了以察舉為主體的新選舉制度。

所謂“察舉”，通俗地講，就是考察后予以薦舉。公元前196年，漢高祖劉邦下了一道求賢詔，令郡國向中央舉薦人才。一般認為，這道詔書已顯露了察舉的端倪。不過，嚴格意義上的察舉之產生，是文帝朝的事兒。當時，出現了一種選舉新方法，其步驟是：

1、皇帝下詔，指定舉薦科目；

2、丞相、列侯、公卿及地方郡國按科目要求舉薦人才；

3、皇帝親自對被舉者進行策問；

4、據對策的高第、下第不同，區別授官。

這些步驟體現了察舉制的最基本特征，故研究者普遍認為，漢文帝時才有了正式的察舉制度。

察舉制發展為一種比較完備的選舉制度，并得以真正確立其在兩漢選舉中的主體地位，乃是武帝時期完成的。

首先，這時察舉人才的標準有了明確的新規定，即以儒術取士。

其次，這時察舉取士的范圍有所擴大，即不僅從現任官吏中察舉人才，而且還從布衣之士中選用人才。

復次，這時察舉科目有所增加，即除了文帝時已有的“賢良”之外，又先后增加了“孝廉”“秀才”等新科目。

最后，也是特別重要的，這時產生了歲舉性的科目。據《漢書？武帝紀》可知，兩漢察舉最重要的歲舉孝廉一科，是從元光元年（前134年）開始實行的，而且人數還有具體規定。如此，察舉制以歲舉的孝廉科產生為標志，既表明它本身已經發展為一種比較完整的仕進途徑，也表明它作為兩漢選舉制度主體地位的確立。所以曾有學者指出，認為元光元年是“中國學術史和政治史上最可紀念的一年”。

由于察舉的第一步要詔定科目，故科目在整個制度中占極其重要的地位。當時科目名類很多，不過倘做歸納，無非常行科目與特定科目兩大類。

常行科目即經常性的科目，簡稱常科，一般指歲舉性科目而言。兩漢歲舉科目主要有：

1、孝廉

按照孝子廉吏的標準察舉人才的科目。為兩漢最主要的察舉常科。具體要求一是歲舉，二是一定要由郡國（地方）向朝廷（中央）舉薦，三有人數的限定。

至東漢和帝時，改變了孝廉制度原來規定的每郡歲舉二人的舊典，實行按口率歲舉之法，即“郡國率二十萬口歲舉一人”“不滿二十萬二歲一人，不滿十萬三歲一人”。后又對緣邊郡給以特殊照顧，規定“緣邊郡口十萬以上歲舉孝廉一人，不滿十萬二歲一人，五萬以下三歲一人”。實行上述按口率察舉新規定后，每歲所舉孝廉數約為288人。

經對今可考見的漢代孝廉進行統計，其官貴及富豪子弟所占比例在75%以上。孝廉本人資歷，以儒者最多，大體上儒生和兼有儒、吏兩種身份的人可占到1/2左右。另外，孝廉多數是從未仕者之中察舉的。這一點，特別值得重視。孝廉的任用，絕大多數被授予郎官，亦有少部分任為其他職務（秩多在六百石以下，最高僅為千石），還有舉孝廉后被辟除或被再察舉者。

東漢順帝時，實行左雄建議的限年考試法，規定：“孝廉年不滿四十，不得察舉，皆先詣公府，諸生試家法，文吏課箋奏，副之端門，練其虛實，以觀異能”。這就是著名的“左雄改制”。單就左氏所提考試法而論，在古代選舉史上無疑是重要事件之一。不過當時的考試，僅僅作為察舉的輔助手段，而且總是察舉在先，考試在后，并不完全同于后世的科舉考試。

2、茂才

茂才或作茂材，也是漢代較重要的察舉常科。西漢時原稱秀才，即秀美之才的意思，東漢時因避光武帝劉秀之諱而改茂才。此科也為漢武帝所創，不過時間稍晚。一般認為，東漢時茂才始為歲舉；但也有研究者考證，言其西漢已為歲舉。

茂才舉主的情況比較復雜。西漢時茂才既有州舉，又有郡舉，還有派員專舉，以及列侯、丞相、光祿勛、御史、中二千石察舉等。東漢茂才舉主則有三公、將軍、光祿、司隸、州刺史等。這種舉主的多元性，是兩漢舉茂才的第一個顯著特點。

茂才的資歷，情況也比較復雜。其中既有已仕之官員（包括三署郎，三公府、將軍府屬員），又有州郡吏與孝廉，還有太學生等。相對而言，已仕官吏與孝廉所占比例較大（西漢達70%以上，東漢約占60%左右）。再從茂才的任用情況來看，其絕大多數被任以縣令或相當于縣令一級的官職。所以，資歷高、任用重，這是舉茂才的第二個特點。在兩漢所有的察舉史實中，全是先舉孝廉而后察茂才，絕然找不到一個先察茂才后舉孝廉的例子。可見茂才在漢代是比孝廉更高一級的察舉。

茂才雖是較高一級的察舉，其舉主又具有多元的性質，但每年察舉的人數卻十分有限——大體在20人左右。這樣，人數少就成為舉茂才的第三個特點。

3、察廉

察廉又稱廉吏科，是一種長官按年選拔廉潔優秀屬員予以升遷的科目。所選擇的對象大體限于斗食（東漢桓帝后改為秩滿百石）至六百石之官吏，一般均根據本秩直接遷補，而且一次被察舉之后，還可以再次被察舉，具有明顯的考課性質。其舉主廣泛，自中央公卿，到地方郡縣，以至率軍將軍，均可察舉。東漢初有一道詔書，規定當時三公歲察廉各二人，光祿歲舉三人，中二千石歲察各一人，廷尉、大司農各二人，將兵將軍歲察各二人。由此來看，廉吏科每歲所舉人數相當可觀。廉選后的任用，一般較茂才低，而與孝廉相近，基本限于縣長至縣丞，或相當于這一級別的職位。過去學人把此科誤作孝廉，或附于孝廉，均是不對的。

4、光祿四行

光祿四行又稱四行，也是限于已仕官吏范圍內的歲舉性科目，始設于元帝永光元年（前43年）。所謂“四行”，指“質樸、敦厚、遜讓、有行者”（或作“敦厚、質樸、遜讓、節儉”）。此科的舉主只限于光祿勛。這就是說，光祿勛每歲在三署郎及從官中，以“四行”的標準，選拔人才以擢用之。值得注意的是，史籍中每將四行與茂才相連，稱做“歲舉茂才四行”，故不少人誤將“茂才四行”視為一科。其實，漢代光祿所舉茂才與四行并不相混，前者稱“光祿茂才”，后者則曰“光祿四行”。即令是漢以后的相當長的一段歷史時期內，人們對此也不相混。

察舉的特定科目，簡稱特科。其又可細分為常見特科和一般特科兩大類，主要有：

1、賢良方正

賢良方正是指德才兼備者而言，為常見特科中最主要的科目。后人曾有“炎漢得人自賢良之選”的說法。此科大多是在遇到日食、地震、奇特星象及各種自然災害之后舉行。另外，也有個別特典，如新皇帝登基，為表示勵精圖治的決心，亦詔舉之。

賢良方正作為舉目，形式變化多端。它既可分開單言“賢良”或“方正”，也可以在“賢良方正”或“賢良”或“方正”之后，根據臨時需要再粘連其他名目，最常見者為“直言極諫”或“直言”。就此科舉主來看，基本上限于從諸侯王、列侯、特進、三公、將軍、中二千石、二千石、司隸校尉、州牧、郡國守相之中，由皇帝指定。詔舉賢良方正的人數，大多情況下為“各一人”。被舉者絕大多數均為現任官吏（或故官出身者），以及州郡屬吏。

察舉出來的賢良方正，送到京師后還需經過皇帝親自主持的對策。武帝時規定“受策察問，咸以書對”，即采用書面回答。被舉者的對策，如引起皇帝的特別注意，還要“兩策”或“三策”，即反復進行策試。對策的內容，多問以治國之道或歷代興衰變化之端，由應策者回答。對策后授官情況，大率高第者所授均秩六百石以上。個別特殊者，起家即為九卿。下第者的任用，最低亦與孝廉相同。

2、賢良文學

“賢良”與“文學”相連稱做“賢良文學”，也是常見特科中較重要的科目。漢世文學與儒基本是同一概念，自漢武獨尊儒術后，此科詔舉不斷升溫。昭帝時，文學又單獨作為察舉科目出現。至王莽時，則將單獨的文學歸入四科之舉。所謂“四科”，即“有德行、通政事、能言語、明文學”。

3、明經

明經即通曉經學，是兩漢察舉的一般特科。由于通經可以入仕，故當時鄒魯一帶流傳諺語說：“遺子黃金滿籯，不如一經”。一般情況下，郡國所貢舉的明經，還需按射策（一種抽簽考試）加以復試，故有明經射策之科。東漢時，又產生了按郡國口率貢舉明經的規定：口十萬以上五人，不滿十萬三人。另還實行限年詣太學之法，規定：“郡國舉明經，年五十以上、七十以下，詣太學”。順帝時因太學新成，遂令試明經下第者補博士弟子，讓他們在太學重新學習一年，以便來年復試。為次，又特增加明經射策甲、乙科員各十人。

4、明法

明法即通曉律令文法的意思，為兩漢察舉的一般特科。漢代統治者表面上號稱尊儒，但實際上卻“霸王道雜之”。其選舉除重儒生外，把通曉律法也作為察舉科目。

5、至孝

兩漢統治者標榜以“孝”治天下，故選舉尤為重“孝”，除歲舉孝廉之外，還有名為“至孝”的一般特科。

6、有道

有道又稱“有道術之士”或“有道之士”，為漢代察舉的一般特科。這里的“道術”，主要指治道的方法。不過，漢代道術概念應用很廣，有時也指天文（包括占候、星占）、醫學（包括巫醫）、神仙術、相術、命相、遁甲、堪輿等；有時似還可指精通讖緯之學；在某些地方，“道”又作“道德”講，“有道之士”即“有道德之士”。

7、敦厚

兩漢察舉敦厚（或作“淳厚”“淳樸”“敦樸”），大率分三種情況：一是敦厚與質樸、遜讓、有行連在一起，構成歲舉性科目光祿四行；二是敦厚粘連在其他科目之后，僅僅作為一種附加成分；三是敦厚單獨作為科目（多數在敦厚之后還粘連附加成分）。這里所述，系指第三種情況而言，亦屬察舉的一般特科。

8、尤異

漢代官吏治績特別好稱做尤異。把這樣的現任官吏察舉出來，使之擔任更高一級的職務，便是所謂的“舉尤異”，亦屬察舉一般特科。

9、治劇

治劇是與尤異十分相似的察舉一般特科。兩漢時，郡縣因治理難易程度有劇、平之分。能治劇者，用現代話講，即能治理老大難郡縣之意。其察舉亦限于現任官吏范圍之內。

10、勇猛知兵法

勇猛知兵法或稱舉勇猛士，亦為察舉的一般特科。這是因軍事需要而采取的應急措施，多見于“災變不息，盜賊眾多”之時。

11、明陰陽災異

即察舉明習陰陽災異學說之人，屬一般特科。這是當權者為解決某種危機而乞靈于術數迷信的措施。

兩漢察舉科目，由于往往只是皇帝根據需要臨時指定，故新科目不時有之。限于篇幅，以上僅羅列了最主要者和最重要者。

當然，漢代選用官吏的途徑很多，于察舉之外還有辟除、任子、征召、薦舉、功次、自衒鬻、計吏拜官等等。不過，察舉卻是其選官的正途。換言之，即最具時代標志意義的仕途。它反映了漢代政治文明所達到的最高成就。

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如上所述的由“官制”“選舉”為主體構成的漢代政治制度，究竟有何利弊得失？這顯然是需要我們繼續探討的一個重要問題。

關于漢代政治制度之“得”，拙見以為主要有三點：

1、漢代承秦而發展完善的科層式的官僚制度，與中國帝國時代初期的社會情勢基本相適應，有力地促進了當時社會的發展與進步。

自古至今中國社會的發展，如果按國家形態來劃分，明顯可分作方國（邦國）、帝國、共和國三個時代。夏、商、周時期為方國（邦國）時代。當時天下萬邦林立，共擁一個盟主，西周是其典范形態。自秦統一至清王朝為帝國時代。其特點，一是以皇帝為最高首領，擁有至高無上的權力；二是建有科層式的中央集權型官僚機構；三是積極追求大一統的國家形式。自清亡至今是共和國時代。“共和”概念雖然中國古已有之，但“共和國”卻是引進的西方政治用語——當然，這當中已經融入了諸多的中國特色。依照上述的社會政治形態劃分，兩漢正值帝國時代初期。當時，以皇帝制度、三公九卿制、郡縣制為支撐的新的社會政治體制，具有極強大的生命力。秦雖為這一體制的開創者，但秦祚短促，許多事情沒來得及做帝國便滅亡了，其未竟之業是由漢帝國繼續完成的。漢不僅繼承了秦的基本制度，而且對于秦政之弊，做了積極的改進，從而使漢政得以更適合引領那個時代的社會發展與進步。關于這一點，漢初的歷史可謂絕好的證明。

西漢初，社會殘破，經濟凋敝，“民失作業，而大饑饉”。但經過漢政權五六十年的運作治理，當武帝即位時，社會經濟不僅得到了恢復，而且有了很大的發展。史稱：“民人給家足，都鄙廩庾盡滿，而府庫余財，京師之錢累百鉅萬，貫朽而不可校，太倉之粟陳陳相因，充溢露積于外，腐敗不可食”。這一事實雄辯表明，當時政治體制下的國家管理，是相當卓有成效的；其基本與以小農為主體的漢代社會相適應，能夠較為有效地保障社會生產力的發展，促進經濟的增長繁榮。

如果我們再進一步放開眼光，將漢與當時并存的世界大國如貴霜帝國、安息王國、羅馬帝國等相比較，則不難發現在諸多領域尤其是政治制度方面，漢帝國所具有的明顯優勢。有澳大利亞學者運用現代科學方法對漢代國家管理進行定量分析后，指出漢的吏治行政是當時世界上最有效率的，認為超過了同時代的羅馬帝國。無獨有偶，漢的這種行政高效率在出土的簡牘資料中也有明確的反映。例如一則居延新簡材料（74.E.P.F22：162-165）記載，建武五年（公元29年）五月二日光武帝下詔大赦，八月初遠離國都洛陽數千里的邊郡居延地區便已按照規定把有關事務處理完畢，并具文呈報朝廷。如此的辦事速度，在今天看來，也是相當快的。何況當時的東漢尚未完全實現統一，仍處于戰爭狀態之中。漢政府辦事的高效，應該說是其制度合理有效的反應。

2、漢察舉選拔人才具有對體制外的開放性，而漢的官員任用則具有很強的流動性，這些在一定程度上使漢的政治肌體能夠不斷地補充新鮮血液，保持其活力與穩定。

一個政治機體，能否穩定，能否具有活力，與其是否能持一種開放的態度從體制外廣選人才，與其是否能夠保持一定程度的社會流動，大有關系。在這方面，漢代政治制度頗多可稱道之處。

前文敘述漢世察舉最重要的歲舉科目孝廉時曾特別強調指出一點，即孝廉多從未仕者之中選出。換言之就是說，歲舉的孝廉多數是從體制外的平民里面選拔出來的。據研究者的統計，其比例接近60%。這充分反映了當時選舉所具有的對體制外的開放性。而如此一種開放性所帶來的社會流動，令官吏隊伍不斷吐故納新，具有一定的生氣。

兩漢官員任用，罷免頻繁是極為顯著的一個特點。尤其高級官吏的變動更甚，故致人有“大臣難居相位”之感嘆，史有“歲旬間閱三相”之記載。據學者統計，西漢時丞相一職，平均任期為4.55年，大體與現代任期制常見的4～5年任期相當；而東漢之三公，平均任期只有2.43年，其中司徒2.6年，司馬（太尉）2.4年，司空2.3年。高級官吏如此的變動速度，實在令人嘆為觀止！這種頻繁變動的結果，勢必帶來官吏隊伍的流動。其有助于提高官員的素質，增加官吏隊伍的活力，使官府保持良好的辦事效率。當代一些發達國家，有意識通過各種方式造成公職人員的頻繁變動（如美國平均變動率保持在1/4左右），以求得積極的效果。毫無疑問，漢代官吏的流動，客觀上也是具有這樣的社會功能的。

3、漢代察舉的標準，多倫理、道德、品質方面的要求，這對于引導當時的社會風氣，規范時人的行為準則，起了相當積極的作用，即便今天來看，也是具有借鑒價值的。

政治行為對于社會風尚的引導作用是巨大的。特別是選用人才所制定的標準，對全社會來說，就是一個導航的燈塔。漢世察舉選人，重孝重廉，并把這二者具化為一系列可操作的制度付諸實施。例如當時察舉最重要的歲舉性科目“孝廉”，即把“孝”與“廉”合并一起做標準來選拔人才。此外，“孝”與“廉”又都各自獨立成科以選用人才，前者稱“至孝”，后者名“察廉”。這些做法，自然有力地推進了漢代社會崇孝崇廉風氣的形成與發展。唯其如此，所以漢代史書中便有所謂“孝子傳”的出現，便有眾多官吏死后“家無余財”，甚至無以為葬的記載。

我們且莫以為史書所述說的是在作秀或在騙人，實際上，這些記載已經得到今天考古發現的證明。例如西漢著名的酷吏張湯，官至三公之一的御史大夫。《漢書》本傳記云：“湯死，家產直（值）不過五百金，皆所得奉賜，無它贏”。2002年，考古工作者在西安市長安區郭杜鎮西北政法大學南校區發現了張湯墓。其出土隨葬品十分簡單，多為小件器物，且多為日常生活用具。故發掘簡報得出結論稱：“這些均與文獻記載相合”。此例充分證明，漢代官吏廉潔的程度足令今人刮目相待。而這種世風的形成，顯然同政治制度相關規定的引導密不可分。

這里，值得我們注意的是，漢代政治制度中對于“贓吏”所做出的種種嚴厲打擊措施，例如規定“贓吏子孫不得察舉”之類。如此嚴格限制并殃及子孫的舉措，從另一個方面有力地促成了漢世廣泛的崇廉風尚。在兩漢人心目中，“貪汙坐贓”實為最可恥的事情。總的來看，漢代歷史上出現的大貪污犯相對較少，當是不爭的事實。這，應該說與其制度規定嚴密、執行力度堅挺有絕大關系。

關于漢代政治制度的“失”，實際上是與“得”緊密相關聯的。俗話講“有得必有失”，說的就是這個道理。例如前文所述漢代官員任用變動頻繁問題，其固然有積極的方面，但帶來的負面影響也不少。西漢末，大臣王嘉指論其弊，一是“送故迎新，交錯道路”；再是“二千石益輕賤，吏民慢易之，或持其微過，增加成罪，言于刺史、司隸，或至上書章下，眾庶知其易危，小失意則有離畔（叛）之心”；三是“守相威權素奪”，“吏士臨難，莫肯伏節死義”。東漢初的大臣朱浮，也有類似的看法。他指出：“天地之功不可倉卒，艱難之業當累日也。而間者守宰數見換易，迎新相代，疲勞道路。尋見視事日淺，未足昭見其職，既加嚴切，人不自保，各相顧望，無自安之心。有司或因睚眥以聘私怨，茍求長短，求媚上意。二千石及長吏迫于舉劾，懼于刺譏，故爭飾詐偽，以希虛譽。”以上所舉雖然只是一個實例，但由此可見“得”“失”間的辯證關系。當然，如果從大的方面、總的方面來看，我認為以下的兩點是特別值得我們引以為戒的：

其一，漢代的政治制度是集權型而非分權型的，盡管設置有監察機構和官員，但其制衡功能十分有限。

在君權至上的社會，權力的制約是一個無法解決的大難題。當時能做的工作不過是讓一少部分官員去監督大部分官員而已。漢朝廷的御史大夫、地方的刺史，扮演的就是這種角色。然而，不論中央的監察官也好，抑或地方的監察官也罷，其監察權都不完整；他們都需要聽命于皇帝，唯其馬首是瞻，而不能完全獨立地行使檢察權。采用如此一種監察體制去制約權力，猶如醫生自己給自己看病，結果只能是“醫不自治”。從前文所述可知，西漢中央的監察官御史大夫，后來更名大司空，地位雖然提高，但卻變成虛位；至東漢只稱司空，掌水土營建，與原監察的職權毫不相干。地方監察官刺史，日后竟演變為郡之上高一級的地方行政長官。這些史實說明，漢代的監察機構和官員，隨著最高當局的旨意不時變化，壓根兒沒有獨立性，指望這樣的機構和官員去發揮制衡權力的功能，豈不是緣木而求魚！

其二，兩漢皇權的膨脹，使本屬集權型的政治制度更加集權，造成官僚機構的重床疊架，貽害無窮。

漢代政治史上，皇權有兩次極度膨脹。一在武帝時期，削弱相權，設立中朝。所謂“中朝”，是皇帝于朝廷已有的政治機構之外，另立一個與自己關系更密切的“小班子”，使之更俯首帖耳，聽命帝王一人。這是漢武帝的一項政治創造，以后歷代政治強人，莫不效仿。第二次膨脹在光武帝時期，“雖置三公，事歸臺閣”。所謂“臺閣”，指尚書臺。尚書的官名，始見于秦，為皇帝與丞相之間的傳達小吏。漢武帝時，為強化君權，除設立中朝外，還更多地利用居于禁中的尚書。其后，尚書職權不斷擴大。劉秀沿承自武帝以來利用尚書加強集權統治的傳統，將其發展到極致，使之成為皇帝實行獨裁政治、高踞于由三公九卿組成的中央政府之上的御用機構，造成了“尚書見任，重于三公”的局面。從上述兩次加強皇權的史實來看，其做法幾乎同出一轍，都是于正常的官僚體系之外另設一套人馬作為決策或辦事機關。這樣一來，自然造成官僚機構的重床疊架，造成官吏隊伍的龐大。而最可怕的是，此做法竟然成為后世的一種傳統。無論是隋唐三師、三公與省、寺、監、臺的職官設置，還是宋代那種唯有“差遣”才是是實職的制度，以及明代官分南北、清代官分滿漢，皆一脈相承。正因為如此，機構難精簡、冗員難裁抑，便成為中國政治的頑疾。Ω