農(nóng)村土地城市化過程的政策性問題及對(duì)策探索

摘要：農(nóng)村土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變是城市化過程中必然產(chǎn)生的現(xiàn)象，而現(xiàn)有的法律制度使得農(nóng)村土地所有權(quán)在轉(zhuǎn)變過程中存在權(quán)屬不清、權(quán)利不明、分配不均等問題。文章對(duì)該行為過程中的政策與執(zhí)行問題進(jìn)行了分析研究，并提出調(diào)整建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；城市化；政策

一、前言

城市化意味著農(nóng)用地用途向建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變（簡稱農(nóng)轉(zhuǎn)用）。由于我國實(shí)行全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制的土地制度，農(nóng)轉(zhuǎn)用的過程常常需要伴隨集體土地所有權(quán)向國有土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變。土地用途及所有屬性的轉(zhuǎn)變，牽涉規(guī)劃、建設(shè)、管理等許多政策性因素，也與歷史進(jìn)程、現(xiàn)實(shí)利益、市場(chǎng)需求等因素相關(guān)。頗具中國特色的諸如鄉(xiāng)產(chǎn)房、城中村等問題，正是這些因素相互交織的綜合反映。

筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地城市化過程中所涉及的主要問題包括兩方面。一是現(xiàn)有的城市與農(nóng)村雙軌制并存的政策法規(guī)沒有很好地解釋土地所有權(quán)、使用條件、程序、標(biāo)準(zhǔn)、利益分配等問題。二是政策法規(guī)的不嚴(yán)密影響了規(guī)范執(zhí)法水平，執(zhí)法的不規(guī)范又引起遵法意識(shí)的淡薄，誘發(fā)新的違法行為。

二、農(nóng)村土地城市化的政策層面問題

（一）國有土地與集體土地的界定不準(zhǔn)確

《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣定義看似明確，但是由于法律并沒有明確市區(qū)的定義和范圍，因此無論是按照行政區(qū)劃還是按照實(shí)際形成區(qū)域來認(rèn)定市區(qū)的范圍都不具備可操作性。

在城市化的發(fā)展過程中，因?yàn)槭袇^(qū)的不斷擴(kuò)大，需要農(nóng)業(yè)性質(zhì)的用地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行再|(zhì)的用地，同時(shí)也意味著需要集體土地不斷向國有土地轉(zhuǎn)變。因轉(zhuǎn)變的時(shí)間、規(guī)模、位置的不同，事實(shí)上在我國的城市中，國有土地與農(nóng)村集體土地交織并存的現(xiàn)象非常普遍。

（二）土地征收的權(quán)利關(guān)系不明晰

根據(jù)現(xiàn)有的法律，建設(shè)需要的土地來源有兩種。一是使用國有土地，包括由國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地；二是依法批準(zhǔn)的農(nóng)民集體所有的土地。《土地管理法》規(guī)定了“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用”，為城市建設(shè)作為公共利益需要的建設(shè)開發(fā)提供了依據(jù)。但公共利益需要的概念非常寬泛，所謂“社會(huì)公共利益”，是指“全體社會(huì)成員的直接的利益”。例如，公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)等，均屬于社會(huì)公共利益。而現(xiàn)在許多地方政府鼓勵(lì)民營資本參與公益性行業(yè)，使得原本的公益性建設(shè)或多或少都帶有商業(yè)性行為，從利益獲取的角度看并不能涵蓋公共利益的全部，而是包含了私人利益的存在。征地過程中發(fā)生的諸多矛盾，也源自利益分配的不公。

（三）農(nóng)村土地城市化開發(fā)利益分配的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

《土地管理法》第四十七條規(guī)定了：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。其實(shí)就是一種確保被征地者原有權(quán)益的最低標(biāo)準(zhǔn)，雖然賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不高，但土地征用帶有強(qiáng)制性性質(zhì)，是為了達(dá)成國家或公共目標(biāo)的一種必要手段，應(yīng)該可以理解。但是，除了國家征用之外的，包含出讓、轉(zhuǎn)讓、買賣、作價(jià)入股（出資）、繼承、租賃、交換等在內(nèi)的非完全的公益性開發(fā)涉及的利益如何分配，相關(guān)的調(diào)控機(jī)制不完善。主要有以下兩種情形。

一是非完全公益性開發(fā)的利益分配調(diào)控機(jī)制不完善。地塊開發(fā)產(chǎn)生的利益實(shí)際并不完全是由開發(fā)者和被征地權(quán)利人雙方確定，這其中土地規(guī)劃確定的土地用途影響最為明顯。規(guī)劃土地的用途確定了地塊的開發(fā)條件，成為導(dǎo)致特定地塊的開發(fā)價(jià)值提升或降低的主導(dǎo)因素，是城市整體開發(fā)的效應(yīng)在某一地塊的反映。因?yàn)槠溆绊戧P(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有時(shí)人們會(huì)把這些因素簡單、片面的理解，忽視了在開發(fā)過程中因公共性因素的介入而應(yīng)由公共或國家享有的利益。政府應(yīng)避免直接介入商業(yè)性的談判，而通過制定更為細(xì)致的稅制（營業(yè)稅、所得稅）等手段，征收開發(fā)過程中應(yīng)屬于公眾獲取的利益，實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)宏觀調(diào)控的目的。

二是開發(fā)利益受限制的權(quán)益人的利益保障機(jī)制不完善。強(qiáng)制性征收保障了國家或公共的權(quán)益，但損害了個(gè)人、集體的利益。《土地管理法》明確規(guī)定：確保土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。保護(hù)人民合法財(cái)產(chǎn)同樣也是憲法賦予公民的基本權(quán)利。土地用途管制制度在地塊開發(fā)價(jià)值提升的同時(shí)，也對(duì)土地的未來用途和使用權(quán)進(jìn)行約束。有時(shí)這種限制和約束可能是長期的，如列入城市建設(shè)用地范圍，但是年度用地計(jì)劃不能安排的土地，其實(shí)在開發(fā)的空間和時(shí)間方面存在著不確定因素。這些村莊的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)如何確定，需要根據(jù)村莊所處的不同區(qū)域（如城市市區(qū)、城市規(guī)劃區(qū)、城市規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)、用途管制分區(qū)等）進(jìn)一步明確，以確保管理與城鄉(xiāng)發(fā)展同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、農(nóng)村土地城市化政策的規(guī)范執(zhí)行問題

（一）農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)、使用權(quán)的監(jiān)管執(zhí)行問題

地方人民政府是對(duì)農(nóng)民集體所有的土地權(quán)力進(jìn)行登記的主體，但是土地登記的確認(rèn)分屬人民政府的幾個(gè)職能部門，尤其是使用權(quán)的確認(rèn)和監(jiān)督分屬土地、建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等不同職能部門，容易造成職能交叉，登記遺漏、監(jiān)管不力等問題，給管理的全覆蓋和無縫對(duì)接造成困難。此外，對(duì)所有權(quán)和使用權(quán)的變更程序缺乏梳理，導(dǎo)致開發(fā)企業(yè)過早介入集體土地向國有土地轉(zhuǎn)變過程的案例多發(fā)。再者，職能部門對(duì)集體土地的經(jīng)營管理及補(bǔ)償費(fèi)使用的監(jiān)管過多，不能很好地體現(xiàn)在協(xié)調(diào)土地糾紛時(shí)的公平與公正等，這都需要政府對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)的監(jiān)管職責(zé)作進(jìn)一步梳理。

2014年我國計(jì)劃推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，而我國法律中對(duì)土地、房屋、林地、草原、海域等不動(dòng)產(chǎn)的登記做出規(guī)定的法律眾多，如物權(quán)法、土地管理法、森林法、草原法等。行政法規(guī)位階低于法律，因此必須對(duì)現(xiàn)行法律妨礙不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的條文進(jìn)行修改或廢除。對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記問題上的空白，也要通過增加相應(yīng)法律條文予以明確。

（二）土地總體規(guī)劃的編制權(quán)、建設(shè)審批權(quán)等的深化執(zhí)行問題

《土地管理法》賦予了各級(jí)人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃的權(quán)利，并明確規(guī)定了下級(jí)土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制。但是，從執(zhí)行層面看，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的銜接（如近期建設(shè)規(guī)劃與土地利用年度計(jì)劃）、村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接（城市總體規(guī)劃的下一級(jí)規(guī)劃是分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)劃城市建設(shè)用地區(qū)范圍內(nèi)的村莊規(guī)劃依據(jù)需要明確）、村莊建設(shè)的審批要求及程序等，需要有更加明確的制度。此外，規(guī)劃涉及的城市市區(qū)、規(guī)劃區(qū)、規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)、近期建設(shè)用地區(qū)等缺少明確的界限。

（三）違法檢查處置權(quán)的執(zhí)行問題

縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)集體土地的監(jiān)督主要集中在使用權(quán)用途和違法建筑的監(jiān)督兩個(gè)方面。對(duì)于集體土地開發(fā)的違法行為的處置，特別是在城市建設(shè)區(qū)內(nèi)，遠(yuǎn)比國有土地的處置要復(fù)雜，因?yàn)檫€牽涉到農(nóng)村集體所有權(quán)人的權(quán)責(zé)，還應(yīng)包括對(duì)集體違法的處置。大量農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的存在，說明了政府在違法檢查處置權(quán)的執(zhí)行方面存在問題，以及對(duì)集體違法處置缺乏政策依據(jù)，需要加以梳理完善。政府方面并沒有出臺(tái)制止小產(chǎn)權(quán)房銷售的條例，也沒有追究過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)的違法行為，僅僅對(duì)違反的事件作處罰顯然是不夠的。

（四）農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭議處理權(quán)問題

《土地管理法》第十六條賦予了政府處理個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間爭議的權(quán)利，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以向人民法院起訴。第八十三條也賦予了建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰等決定不服的，可以向人民法院起訴的權(quán)利。但是在農(nóng)轉(zhuǎn)用的過程中，爭議雙方往往是國家與集體（或個(gè)人），因此在具體的操作過程中，當(dāng)事政府往往不具備協(xié)調(diào)資格。為確保公正、公平，需要明確上一級(jí)政府的協(xié)調(diào)作用，同時(shí)也要避免同級(jí)法院的介入，以維護(hù)個(gè)人和集體的合法權(quán)益。

四、農(nóng)村土地城市化的法規(guī)政策調(diào)整建議

針對(duì)農(nóng)村土地城市化過程中的諸多問題，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前推進(jìn)新型城市化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的過程中，應(yīng)及時(shí)調(diào)整相關(guān)政策，深化集體土地的建設(shè)管理制度，建議如下。

（一）盡快落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，明確相關(guān)概念，確保權(quán)利人的合法權(quán)益

國有土地內(nèi)涵的明晰與否，決定了國有土地與集體土地的轉(zhuǎn)換關(guān)系和土地所有主體權(quán)益，并影響了土地使用程序的設(shè)定、賠償標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，以及執(zhí)法規(guī)范等問題。本文提及的多數(shù)問題來自于對(duì)現(xiàn)行《土地管理法》的分析，因此對(duì)《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修訂、落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度、明晰國有與集體土地的內(nèi)涵，是解決農(nóng)村土地城市化過程中各種矛盾的基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)一步明晰各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，提高執(zhí)法力度和效率

法律的權(quán)威性來自于執(zhí)法，來自于對(duì)法律的尊重。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象在農(nóng)村土地城市化過程中長期存在，給政府職能的有效發(fā)揮帶來了負(fù)面影響。因此，必須進(jìn)一步明晰各級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)職責(zé)， 應(yīng)形成聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)的確認(rèn)，加強(qiáng)依法行政的督查力度，并對(duì)制定已發(fā)現(xiàn)的違法案例按期處置制度，對(duì)違法單位、個(gè)人和執(zhí)法不力的部門，嚴(yán)肅處理。

（三）明晰農(nóng)村集體土地使用權(quán)權(quán)限

十八屆三中全會(huì)提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，因此在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，應(yīng)逐步允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。適當(dāng)?shù)乜s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。同時(shí)，擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。逐步完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

（四）加強(qiáng)第三方監(jiān)督力度，確保土地紛爭處置的公正公平

土地糾紛的最大問題是征地和拆遷問題，這些問題往往都與政府有瓜葛。要避免既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)象，就應(yīng)該建立和扶持第三方力量，如處理仲裁委員會(huì)、聽證會(huì)等，公正公平地處置糾紛，必要時(shí)，還需建立異地判決和回避制度。

（五）注重歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，分類與分步相結(jié)合的處置原則

鑒于歷史、制度、執(zhí)行等復(fù)雜原因，在處置鄉(xiāng)產(chǎn)房、城中村等問題的過程中，要注重歷史和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，分類與分步相結(jié)合的處置原則。在保證國有或集體資產(chǎn)（利益）不流失的前提下，對(duì)土地所有權(quán)（國有和集體）、土地使用權(quán)（是否符合規(guī)劃用途）、建筑物資質(zhì)（有無正規(guī)設(shè)計(jì)）、土地或房屋出售（出租）的利益分配等方面進(jìn)行重點(diǎn)核查。在法律允許的前提下，盡可能通過補(bǔ)辦證書、補(bǔ)交契稅、調(diào)整規(guī)劃、征收所得稅等方式來處置，避免過度拆除等引起矛盾激化，造成已建資源的浪費(fèi)。

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（作者單位：浙江建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）