吉林省縣域經濟城鎮化的現狀與對策研究

摘要：伴隨著長吉圖開發開放的進一步深入，吉林省縣域經濟在城鎮化發展問題上面臨著諸多挑戰與機遇，而縣域經濟的發展是推進城鎮化發展進程的關鍵。文章分析了吉林省縣域城鎮化現狀及存在問題的基礎上，明確了提出推進縣域城鎮化相應對策及建議。

關鍵詞：長吉圖；縣域經濟；城鎮化

美國著名的經濟學家斯蒂格利茨將中國的城鎮化與美國的科技革命相提并論，認為二者是當今世界經濟發展中最值得重視的兩股潮流。《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》中專門以“積極穩妥推進城鎮化”作為一章，來說明城鎮化建設的重要性，并為我國的城鎮化建設指明方向。

縣域城鎮處于我國城鎮體系的中心和結合點，具有與農村經濟和農民緊密聯系、發展潛力巨大等優點，是推進我國城鄉一體化的主要動力。縣域城鎮化在我國的整個城鎮化體系中處于不可替代的基礎地位。

吉林省是農業大省，全省人口絕大多數在縣域，縣域城鎮化水平在很大程度上影響著全省經濟的整體實力和發展水平。加快吉林省縣域城鎮化進程是構建和諧吉林、實現吉林崛起的一項重要戰略舉措。

一、基本概念的界定

（一）縣域經濟概念界定

縣是我國的一種地方行政建制，是由城鎮、集鎮、鄉村組成的行政區域單位，在中國行政區劃體制中處于第二（三）層次，是一個具有相對獨立的基本社會、經濟單元。

縣域經濟是國民經濟的基礎組成部分，是宏微觀經濟的結合部，是城市經濟與農村經濟的結合點。由于縣域經濟不是高層次區域經濟，因為高層次區域經濟必須有大城市為中心，它也不是中層次的區域經濟，更不同于城市，因此縣域經濟具有一般區域的共同特征，也有它本身的特殊性。

縣域經濟是指以行政縣為區域范圍，以縣一級獨立財政為標志，以縣城為中心，集鎮為紐帶、農村為腹地、不同層次的人力流、物資流、資金和信息流發揮整體功能的經濟系統。

（二）城鎮化概念界定

一般認為，城鎮化過程是一個人口由農業人口向非農業人口轉變的過程，是一個經濟發展的空間集聚與分化的過程，同時也是一個變傳統落后的鄉村社會為現代先進社會的自然歷史過程。

鑒于數據的可獲得性和可信性，本文采用縣域非農業化率，即縣域非農業人口與縣域總人口的比率來代表縣域城鎮化水平。

二、吉林省縣域城鎮化發展的現狀

自從2002年黨的十六大第一次明確提出“壯大縣域經濟”之后，特別是在2004、2007年的中央一號文件中都提出要重視小城鎮建設，吉林省小城鎮發展的數量、小城鎮的人口規模、小城鎮人口占農村總人口的比重等都發生了較為明顯的變化。吉林省縣域城鎮化進程取得了長足的進步，但是整體水平還是比較低，難以與吉林省經濟社會的發展水平相適應。截至2011年年底，吉林省縣域包括20個縣、20個縣級市和2個具有縣域功能的市轄區（長春市雙陽區、白山市江源區）。縣域總人口1919.7萬人，占全省總人口的70.4%；縣域總面積18萬平方公里，約占全省總面積的96%；縣域資源十分豐富。吉林省共有425個小城鎮，全省非農業人口占總人口的比重為48.02%，略高于全國的平均水平，但是同縣域經濟發達的浙江、江蘇和山東還有很大的差離。

（一）東、中、西部發展不平衡

本文采取的區域劃分形式，即東部經濟區域包括通化、白山和延邊市，中部經濟區域包括長春、吉林、遼源和四平市，西部經濟區域為白城和松原市。

由表1、2、3可知，由于吉林省縣域經濟發展的不平衡性，縣域城鎮化也表現出極強的不平衡性特征。總體上，吉林省縣域城鎮化梯度水平表現為由東部地區向中西部地區遞減。2011年吉林省東部地區縣域城鎮化率平均水平為57.40%，同年中、西部地區縣域城鎮化率平均水平為30.58%和28.02%。吉林省的城鎮分布格局是東部地區城鎮分布較多，全省42. 86%的城市和35. 29%的小城鎮分布在東部地區，城鎮化水平高出全省平均水平。但是與此同時，東部地區幅員遼闊，人口密度低，城鎮化的發展潛力巨大。而且長吉圖開發開放先導區的大部分地區位于東部，東部地區打造城市帶具有不可替代的優勢。吉林省中部地區，不如普高存在的表象認識，中部應該最高，中部地區雖然有長吉城市群，但長吉兩大城市對周邊城鎮的擴散效應不夠明顯。西部地區的城鎮數量稀少，城鎮化率也很低，沒有區域的中心性城市，也缺乏強有力產業的帶動，再加上自然地理的條件也不如東部和中部，城鎮化率偏低。

（二）吉林省城鎮化率總體水平低

吉林省2011年的城鎮化率僅為53.4%，雖然略高于全國平均水平，但是與周邊黑龍江相比還有一定差距，特別是與縣域經濟發達的遼寧、浙江、江蘇還有很大差距。

三、吉林省推動縣域經濟城鎮化的對策

在長吉圖開發開放的國家戰略下，吉林省縣域經濟的發展迎來了一個歷史性的機遇。在推進吉林省縣域經濟發展中會面臨諸多的挑戰。

（一）因地制宜地構建具有吉林特色的縣域城鎮化體系

在整個縣城，甚至在更為宏觀的省、市一級的區域范圍內要貫徹研究縣域內的城鎮發展問題。在整個發展的過程中要確立因地制宜的非均衡戰略思想。對吉林省東、中、西部采取不同的發展策略。區別對待縣城、中心鎮、一般建制鎮和廣大農村地區。優先發展一批基礎好的縣城、中心鎮。重點支持一批有產業基礎和資源優勢的，有特色的中、小城鎮，以期形成區域的一個增長極，帶動周邊地區的發展。并且在發展的過程中要注意區分，避免區域發展的產業結構趨同。

充分利用這些中、小城鎮三次產業相對比較均衡的優勢，它們在二、三產業方面潛力巨大，人均收入、居民文化素質、基礎設施均好于一般地區。目前吉林省已形成一批特色的小城鎮，如長春的五棵樹鎮、合隆鎮，敦化的雁鳴湖鎮，永吉縣的岔路河鎮等。但是這些特色城鎮的數量太少，而且其規模過小，不足以形成增長極，帶動周邊地區的發展。要繼續通過特色經濟培育形成資源優勢，進而把資源優勢化為區位優勢，再通過區位優勢的極化作用形成極化優勢。利用極化效應帶動周邊地區的發展。

這些特色的中、小城鎮由于縣域經濟的資源有限，其集聚能力有限。不可能發展“大而全”的核心經濟，只能充分挖掘自身特色資源，并不斷強化其自身優勢，不斷地積累，最后達到特定部門比較發達的經濟發展模式。通過特色資源的培育，充分挖掘自身優勢，發展鄉鎮企業。伴隨著長吉圖開發開放的歷史性機遇，中、小城鎮應該充分挖掘特色并避免“特色同質化”的趨勢，具體要求如下：一要挖掘本縣最具特色的產業，實現“一村一品”，“一縣一業”，突出自身的資源優勢。二要強調小城鎮的集聚功能，通過集聚經濟來強化特色經濟，形成區位優勢。三要充分利用長吉圖的開發開放，強調縣域經濟的外向性，調動周邊農村的積極性，實現農村生產要素有效地吸納。處于東中西不同區位的城市應確立各自的發展方向，地處東部邊疆生態帶的延邊、白山、通化，應該主打生態牌，實施可持續發展戰略，走一條生態城鎮化的道路。建設一批生態產業，如新型能源、新材料、旅游、生物醫藥、礦泉水等中部地區應該利用吉林、長春這兩個區域大城市的主導產業進行延伸發展，另處可利用本地區糧食商品率高的特點，大力發展農業機械化和農業產業化，打造一批農產品精、深加工的龍頭企業。西部白城、松原，地處濕地草原恢復帶，單純的原油之都松原應向多元產業支撐轉變，白城市應利用緊靠內蒙古的區位優勢，打造發展新增長點，圍繞提高城市承載能力，加快推進“大通道”工程建設。

（二）做好吉林省縣域城鎮的規劃工作

規劃是縣域城鎮有序建設的前提和基礎。規劃具有超前性，規劃是對今后一段時間的城鎮發展的指導。必須保證其合理性和實用性。規劃應該由專業的技術部門根據各地的實際情況來制定。不能單純依靠領導的主觀想法。并且規劃應該具有可操作性。政府通過規劃，對小城鎮健康、有序發展進行調控和引導。規劃應該在以下幾個方面引導小城鎮的發展：一是城鎮功能的定位、發展規模的確定、產業結構的調整、基礎設施的配置等，從而使小城鎮的發展與所處地區的客觀條件相適應；二是城鎮經濟的發展與城鎮的文化發展、政治發展和社會發展相協調；三是完善的規劃特別是上升到法規層面的規劃，能限制和懲戒城鎮發展過程中的破壞性因素。

（三）推動吉林省戶籍制度的改革與創新

當前阻礙城鎮化進程的一個重要原因就是戶籍制度。由于我國的戶籍制度已經存在了50多年，全面改革難度很大，但是漸進式的改革會比較容易操作。在縣域內改革戶籍制度，目標是要建立一種以人為本，操作簡單，易于控制人口規模的人口登記制度。

首先，要確立以人為本的改革觀念。戶籍制度是為人服務的，設立的目的是為了更好地為公民提供公共服務，方便居民的生產和生活。而且要確立服務意識，實行動態的管理模式，人口流動是當今社會最為遍的一種現象，也是每個公民的基本權利。

其次，要逐步放開戶籍準入制度，降低農民進城的門檻。凡是有固定住所、穩定收入的農民都可以根據其意愿辦理落戶。具體地說，只要一個人在一個城鎮享有住房，那么這個人就應該被登記為該城鎮的居民，并享有和其他居民一樣的權利。這項改革可先在一些縣域進行試點，總結經驗教訓后再在全省縣域推廣開來，再徹底放開縣域內的人口控制與管制政策，逐步推行按人口屬地進行各種經濟活動與社會活動管理，并通過幾個階段一步步地將鄉村到縣城和其他中心鎮的流動人口納入規范的本地社會保障體系之中進行統一管理。

再次，戶籍制度不是單一的存在。戶籍制度的變革必然要與其相關的制度一起進行。要把戶籍制度的改革與其他幾項具有排他性的公共服務的改革結合起來。一是在公立學校的平等就學權。進城務工子女的受教育問題困擾了當前很多進城的農民工。如果不能解決，勢必會影響到他們進城務工的積極性，更影響整個社會的穩定，和我國未來的國民素質的提高。短期內放寬一些學校的政策，允許農民工子女入學，增加學校的數量和增派高素質的教師提高農民工子弟學校的教學質量。長期內要把農民工子弟納入到正常的教育通道內。嚴格按片區入學，杜絕教育的歧視。二是居住問題，農民工進城要有所居。必須大力發展住房租賃市場，政府應積極建設一批經濟適用房給進城務工人員居住，或是發放住房補貼，充分保障農民工的居住權利。三是公共服務均等化的問題，要采取一系列措施取消農村居民和城鎮居民的差別待遇，為全體公民提供同質的公共服務。

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（作者單位：上海理工大學）