市級土地利用總體規劃實施評估研究

摘要：市級土地利用總體規劃已進入全面實施階段，為了使土地利用總體規劃適應經濟形勢變化，充分發揮土地利用總體規劃的統籌管理作用，優化土地資源配置，文章以廣東省汕尾市為例，研究市級土地利用總體規劃實施評估的思路和方法，為建立土地規劃定期評估和適時修改制度提供借鑒作用。

關鍵詞：土地利用總體規劃；評估；市級

全省大部分地級市土地利用總體規劃于2011年編制完成，并經廣東省人民政府批準實施，在規劃實施過程中，社會經濟發展面臨的形勢和作為規劃重要基礎的土地資源現狀發生了重大變化，許多新問題、新情況都是規劃編制時未預料到的，為全面了解規劃實施情況，通過對規劃實施效果與問題的研究歸納，對規劃用地空間與需求變化的對比分析，客觀評價現行規劃實施的成效及問題，分析現行規劃修改的必要性與可行性，為規劃修改提供依據，對全國建立土地規劃定期評估和適時修改機制有重大意義。

一、土地利用總體規劃評估的思路

市級土地利用總體規劃以2005年為規劃基期年，以2010年為近期目標年，2020年為規劃目標年，規劃期限為2006年至2020年，但由于規劃數據庫建庫基礎數據采用2009年第二次全國土地調查數據，各類土地開發利用與管理活動均以規劃數據庫作為實施依據，因此，土地利用總體規劃評估以土地規劃數據庫為基礎，采用空間數據與屬性數據分析相結合、定性和定量分析相結合的方法，對規劃重大背景變化、土地利用現狀及變化情況、規劃修改、預審及報批等實施情況、重點項目實施情況、建設用地節約集約利用執行情況、規劃保障措施落實情況、規劃實施前景進行評估。通過全方位評估規劃的實施成效及問題，形成評估結論，為下一步開展規劃修改提供理論依據。

二、汕尾市土地利用總體規劃評估實證研究

隨著《國土資源部辦公廳關于規范土地利用總體規劃評估修改試點工作的通知》（國土資廳發〔2011〕41號）的下發，汕尾市被確定為國土資源部土地規劃定期評估和適時修改試點，率先開展規劃評估修改相關工作，本文結合深圳市、汕尾市兩市共同建設深汕特別合作區的重大背景變化，以及經濟社會發展形勢對建設用地的需求，以汕尾市行政轄區范圍內的全部土地為評估范圍，以2010～2011年為評估期限評估汕尾市土地利用總體規劃，文中數據全部采用汕尾市國土資源局網上公告的數據。

（一）區域概況與規劃編制情況

汕尾市位于廣東省東南沿海地區，北緯20°27′～23°28′和東經114°54′～116°13′之間，東鄰揭陽市，與惠來縣交界；西連惠州市，與惠東縣接壤；北接河源市，和紫金縣相連；南瀕南海，與香港隔海相望。汕尾市現轄汕尾市城區、海豐縣（含合作區）、陸河縣、紅海灣經濟開發區、星都經濟開發區、華僑管理區、代管陸豐市，土地總面積約4862平方公里，總人口約330多萬人。

汕尾市土地利用總體規劃于2008年開始編制，2011年1月14日經廣東省人民政府批準實施。規劃期限為2006年至2020年。土地利用基礎數據采用2005年汕尾市土地變更調查數據，規劃底圖及規劃數據庫建庫基礎數據采用2009年第二次全國土地調查數據。

（二）規劃重大背景變化

為進一步貫徹落實科學發展觀，規劃批準實施后，深圳市和汕尾市共同建設深汕特別合作區，位于汕尾市海豐縣鵝埠鎮、小漠鎮、赤石鎮和鲘門鎮，既是創新區域合作模式、促進區域協調發展的重要舉措，又是落實《廣東省國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》中“聯動融合，構建區域協調發展新格局”戰略的具體體現。深汕特別合作區的建設，將改變汕尾市產業發展格局，對建設用地的需求將大大增加。

（三）規劃實施情況

1. 土地利用現狀及變化情況

汕尾市2009年農用地面積約為4126平方公里，占土地總面積的84.85%，建設用地面積約為409平方公里，占土地總面積的8.42%，未利用地面積約為327平方公里，占土地總面積的6.73%。

汕尾市2011年農用地面積約為4129平方公里（其中耕地保有量面積約為1078平方公里），占土地總面積的84.94%，建設用地面積約為414平方公里，占土地總面積的8.50%，未利用地面積約為319平方公里，占土地總面積的6.56%。

由上述可知，2010～2011年間，全市的土地利用結構發生了變化，其中農用地增加了3平方公里，建設用地增加了5平方公里，其他土地減少了8平方公里，社會經濟快速增長，建設用地需求不斷增加。

2. 規劃修改、預審及報批等實施情況

統計汕尾市規劃修改、預審和報批用地情況，截止2011年底，汕尾市行政轄區內沒有開展規劃修改和用地預審項目，用地報批均在規劃建設用地范圍內，實施情況良好。

3. 重點項目實施情況

規劃實施期間，汕尾市嚴格按照現行規劃加快推進能源、交通、水利和工業等重點建設項目的實施和建設，促進區域投資發展條件的提升和經濟社會發展總量的增長。由于近年廣東省推進粵東地區快速發展政策，加快珠江三角洲的產業和勞動力轉移，汕尾市經濟社會發展速度加快，特別是交通能源項目、深汕特別合作區及各類開發區的建設，建設用地需求非常大，今后幾年建設用地供需矛盾將更為突出。

4. 建設用地節約集約利用執行情況

根據汕尾市土地利用情況，參照《建設用地節約集約利用評價規程（TDT 1018～2008）》及國土資源節約集約模范縣考核工作相關指標，結合土地節約集約利用的內涵，從建設用地利用程度、建設用地投入強度、建設用地利用效益三個方面選取建設用地節約集約評價指標，構建評價指標體系如下表所示。

通過汕尾市2011年與目標年2020年各項集約利用評價指標的對比，汕尾市建設用地節約集約利用水平有一定提升空間，全市建設用地利用強度較高，達到了規劃2020年的節約集約利用目標；建設用地投入強度遠低于規劃到2020年的節約集約利用目標；建設用地利用效益對比規劃到2020年的目標仍有較大的差距。

5. 規劃保障措施落實情況

在汕尾市土地利用總體規劃實施期間，進一步增強了土地規劃的整體控制作用，健全完善了規劃實施管理機制，但還需進一步加強措施，例如推動土地整治專項規劃的編制與實施，建立土地規劃定期評估修改機制等。

（四）規劃實施前景分析

1. 約束性指標執行情況

汕尾市土地利用總體規劃中2020年全市建設用地目標為554平方公里，耕地保有量目標為1008平方公里，基本農田目標為878平方公里。汕尾市2011年建設用地面積約為414平方公里，耕地保有量面積約為1078平方公里，基本農田未被建設項目占用，對比2020年目標，全市建設用地不突破目標，耕地保有量和基本農田均實施良好。

2. 規劃建設用地剩余空間分析

根據汕尾市土地利用總體規劃安排的新增建設用地規模減去已使用規劃建設用地規模，以及考慮到汕尾市各個縣區經濟社會發展對建設用地的需求，得出汕尾市可調整至深汕特別合作區的規劃建設用地剩余空間有5平方公里，規劃城鄉建設用地剩余空間有3平方公里，全部在汕尾市城區，其他縣市區剩余空間僅能滿足各自轄區內的用地需求。

（五）規劃修改的必要性

經評估，在深汕合作區及廣東省支持粵東西北地級市城區擴容提質的背景下，汕尾市經濟社會將迎來快速發展的機遇，城鄉格局將面臨重大調整，結合汕尾市發展戰略變化、基本農田布局制約城鄉發展、城鄉用地發展方向變化、中心城區內部分區域功能定位變化、重點項目與重大工程變化等五方面因素，修改汕尾市土地利用總體規劃具有必要性和緊迫性。

（六）評估結論

規劃實施以來，強化了土地用途管制制度、優化了土地利用結構和布局、規范了土地開發秩序、提高了地方“依規劃管地、依規劃用地”的意識，在落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度、保障重點建設項目民生工程用地需求、保護和改善土地生態環境等方面起到重要作用。由于深汕特別合作區是土地利用總體規劃基本編制完成后才提出建設的，規劃未預見到深汕特別合作區建設對全市城鄉發展布局的影響，需要對汕尾市域內的建設用地規模、布局、建設用地擴展邊界和部分基本農田、耕地保有量布局進行調整修改。

三、結語

目前全國各地級市、縣已開展土地利用總體規劃評估修改工作，隨著《國土資源部辦公廳關于印發土地利用總體規劃中期評估工作方案的通知》（國土資廳發〔2013〕25號）的下發，省國土資源廳也陸續出臺《廣東省土地利用總體規劃評估修訂工作方案》、《土地利用總體規劃評估修訂技術指南》（征求意見稿）等相關技術文件，其評估思路和技術方法越來越完善，在實踐中仍有很多值得研究的地方。本次研究成果以市級土地利用總體規劃評估為重點，為目前開展土地利用總體規劃評估修訂提供新的方法與模式參考。

參考文獻：

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[3]汕尾市人民政府.廣東省汕尾市土地利用總體規劃（2006～2020年）評估報告（聽證簡本）[R].2012.

[4]汕尾市國土資源局.關于《廣東省汕尾市土地利用總體規劃（2006～2020年）調整方案》成果公告[R].2013.

（作者單位：廣東國地規劃科技有限公司）