關于現階段我國糧食安全問題的思考

我國是世界上人口最多的國家，人均耕地面積不足世界平均水平的一半，糧食安全問題始終是我國政府和社會各方面乃至國際社會關注的焦點。特別是，在經濟全球化的當今，影響我國糧食安全的國內因素、國際因素日趨多元，而且相互交織，進一步加劇了我國糧食安全形勢的復雜性。習近平總書記在今年中央農村工作會議上明確指出：“在糧食問題上不能僥幸、不能折騰”，“我們飯碗必須牢牢端在自己手里，糧食安全的主動權必須牢牢掌控在自己手中”。這既是我國糧食安全政策的基本方略，也是應對各種挑戰、保障我國糧食安全的動員令。

一、正確認識現階段我國糧食安全形勢

2013年，全國糧食總產量達到12039億斤，比2012年增產247億斤，實現了糧食總產量的“十連增”。但是，我們必須清醒認識到，當前我國糧食供需仍是一種緊平衡，糧食供需結構性緊缺矛盾越來越突出，糧食安全的基礎相當脆弱。

（一）糧食生產“十連增”的同時，我國糧食供需結構性緊缺矛盾卻越來越突出。2004年以來，在糧食連年增產的背景下，我國糧食進口量直線上升。1996年以前，我國為大豆凈出口國，此后，大豆進口一路飆升，2013年大豆凈進口達到6315萬噸。近幾年來，不僅大豆需要大量進口，小麥、玉米和水稻三大谷物進口量也在激增，2008年進口量為42萬噸，2010年增至319萬噸，2013年增至1105萬噸。目前，三大谷物均為凈進口。2013年我國糧食凈進口規模達到8400萬噸，糧食年度自給率已降至90%左右，其中大豆自給率下降到18%左右。我國是一個既缺食用油、又缺飼料蛋白的國家，隨著人口增長、人民生活水平提高以及國民膳食結構變化，大豆國內供需缺口將不斷擴大。

（二）實現糧食生產“十連增”的資源和環境代價十分沉重。十年來，我國糧食生產取得了矚目成就，也付出了沉重的資源環境代價。一是水資源的過度開采。我國是一個水資源相對貧乏的國家，人均水資源僅為世界平均水平的1/4，農業生產就占用了大約2/3的水資源，生活、工業和生態用水受到極大限制。特別是隨著北方糧食生產基地的加強，地下水嚴重超采，華北已成為世界上最大的地下水漏斗、東北地區濕地大面積減少和退化。二是化肥、農藥施用量大幅增加，造成大范圍的農業污染。據統計，目前我國平均每公頃施肥量是世界平均水平的4.1倍，農業源化學需氧量（COD）、總氮和總磷排放量分別占全國總排放量的44%、57%、67%，且呈加重趨勢。三是土地的過度開墾和過度耕種，導致了水土流失，土壤板結、理化性狀變劣，土壤有機質明顯下降。據有關部門對10個省調查分析，土壤有機質含量比20世紀90年代初下降35個百分點，土壤有機質密度平均不足3%，明顯低于歐洲同類土壤。

（三）未來國內糧食供需結構性缺口將進一步擴大。從國內糧食生產來看，實現糧食生產“十連增”后，繼續擴大糧食生產的水、土地等資源約束進一步加劇，即使實施最嚴格的耕地保護制度和水保護制度，用于糧食生產的土地、水資源也只會減少不會增加。再者，目前我國糧食單產已處于世界先進水平，沒有革命性的種植技術進步，難以大幅提高。從國內需求來看，受人口增長、人均收入提高、人口城鄉結構變化以及城鄉居民膳食結構變化等多重因素影響，我國糧食消費總量將持續剛性增長。據有關部門預測，2020年，按照人口14.1億人（這是我國人口增長率最低估值）測算，我國糧食消費需求量約14000億斤，糧食產需缺口（主要是大豆供需缺口）近2000億斤。若按2020年人口15億測算，我國糧食供需結構性缺口將更大。綜合來看，雖然口糧消費實現國內自給自足沒有任何問題，但是飼料和植物油等消費進口依存度將進一步上升。

二、保障我國糧食安全的基本方略：既要把握住糧食安全的主動權，又要充分利用國際市場和國際資源

糧食問題不僅是吃飯問題、經濟問題，而且是社會問題、政治問題。國際經驗和教訓告訴我們：解決好13億人口的吃飯問題，始終是治國安邦的頭等大事。

（一）大國的糧食安全保障決不能寄托于國際資源，必須立足于國內基本自給。這是因為，第一，我國每年糧食消費量占世界糧食消費總量的25%，為世界糧食貿易量的兩倍多。世界糧食市場供應能力十分有限，如果我國糧食進口過多，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。一旦出現嚴重的糧食供需缺口，國際市場也滿足不了我國的需求。第二，糧食是一種特殊的商品，不僅具有食物屬性，也具有能源屬性、金融屬性和政治屬性。近些年，部分國家貿易出口禁令、國際資本投機炒作以及地緣政治干預已成為國際糧食市場波動的重要原因，更是一些國家政局動蕩甚至政府垮臺的直接導火索。我國歷史上的“種桑誤國”的故事，應該是當代中國人避免陷入“受制于人”困境必須牢記的教訓。

此外，即使城鎮化能順利吸納部分農村剩余勞動力，我國仍將有上億農民（有人估計2020年約2.1億農民）依靠種糧謀生。由于耕地、水資源短缺，我國糧食等大宗農產品不具有比較優勢，加之國際資本趨利性以及國際政治復雜性，完全自由開放我國糧食市場，無疑對我國糧食生產會帶來極大沖擊，造成大量農民失業，進而影響社會穩定。因此，即使從維持數億農民就業目標出發，我國必須調控好國內糧食市場、維持必要規模的土地和水資源，保護和穩定提高糧食生產能力。

（二）有選擇地適當增加一些我國短缺的或生產成本高的糧食品種進口，是必要的，也是切實可行的。對于耕地和水資源日趨短缺、糧食需求剛性增長的我國來說，過分強調糧食自給自足，勢必造成土地和資本要素的機會成本大幅上升，不僅會影響農民收入的增加，也會損害非農產業的發展。這是因為，不斷提高的農產品價格，不僅會成為導致國內通貨膨脹的潛在因素，而且會推動工業勞動成本的提高，影響整個經濟比較優勢的發揮。

“用世界近7%的耕地、6.5%的水資源解決了世界20%的人口吃飯問題”，一方面標志著我國糧食生產取得了巨大的成就，另一方面也反映出利用國際資源解決我國吃飯問題的必要性和可能性。因此，有選擇地適當增加一些糧食品種進口，有助于把國內農業資源的利用、保護結合起來，減輕我國農業自然資源開發和環境保護的壓力。粗略估算，以2012年為例，我國進口糧食8025萬噸，等于減少國內糧食播種面積約5.5億畝，相當于全國糧食播種面積的33%左右，按照現行復種指數折算需要新開墾國內耕地約4.1億畝；減少耗水量約1100億立方米，相當于糧食用水量的20%左右；少施用化肥約550萬噸，相當于糧食化肥施用量的15%左右。

與此同時，也有利于刺激全球農業資源潛力的釋放，保障全球糧食供應的穩定增長。事實上，從全球土地資源來看，尚未開發的耕地總量超過14億公頃，其中適合種植稻谷、小麥、玉米和大豆面積超過10億公頃。開發利用好這些土地資源，全球糧食供應總量可增加8%—10%。如果考慮目前一些發展中國家糧食單產水平較低，可以提高的幅度較大，全球糧食供應增加的潛力將更大。以稻谷主產區——東南亞為例，據國務院發展中心調查，僅老撾、柬埔寨和緬甸三國就有2.7億畝未開墾的耕地，如果這些農業資源得到較好的開發利用，這些國家未來在全球大米出口市場將扮演越來越重要的角色。

三、保護和穩定提高國內糧食綜合生產能力，是我國糧食安全的基礎保障

從長期來看，掌握糧食安全的主動權，就是要保護和穩定提高國內糧食生產能力。這是各級政府義不容辭的責任。

（一）真正落實地方政府保護耕地、水等農業資源的責任。切實落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝的耕地紅線，加快改革土地征占制度，完善“占補平衡”政策，加大基本糧田保護力度。將基礎條件好、生產水平高的糧食產區明確劃為糧食生產主體功能區，其基本農田永久固定，嚴禁征占或改變用途。在糧食生產主體功能區域內，嚴禁任何有可能污染水源和耕地、大氣的工業項目和礦產開采項目上馬，確保糧食質量安全和食品安全。繼續實施產糧大縣獎勵政策，增加糧食主產區財政專項轉移支付，建立耕地保護利益補償機制和區域利益調節機制。建立和健全糧食主產區黨政干部績效考核機制，強化主體功能區地方政府糧食安全責任。

（二）加強農業基礎設施建設。農業基礎設施具有準公共產品屬性，各級政府不僅要加大財政資金投入，而且應該也可能吸引社會資本的投入。積極探索大型水利基礎設施的投資體制和經營模式，增強水利投資的效益性，調動社會資本對大型水利設施投資的積極性，大幅度提高糧食生產的有效灌溉面積。小型農田水利設施建設可以通過農業專業合作組織進行規模化投資和經營管理，提高水資源的使用效率。按照糧食生產主體功能區建設規劃，并結合國土整治和生態環境保護，加快建設諸如高標準農田、大型商品糧基地等一批重大工程項目，鞏固和提升農業基礎設施，不斷提高耕地質量。當務之急是，東北、華北等糧食主產區要盡快建設一批蓄水工程和灌溉工程，充分利用現有地表水資源，盡可能減少地下水資源的開采，保護農業生態環境。

（三）加大農業科研投入。農業技術的公共產品屬性較強，需要各級政府財政資金的大力投入。當前，不僅各級政府農業科技投入不足，而且企業特別是種糧農民農業科技投入更是嚴重不足，與農業發達國家相比我國糧食生產技術總體水平還是相當落后的。因此，要提高技術進步對我國糧食安全的貢獻率，就必須加大農業科研投入，提高我國農業生產技術水平。首先，要逐步建立以政府為主導、多元化的農業科技創新投入機制，合理地劃分不同級次政府、企業和種糧農民的科技投資重點，優化農業科技資金配置，提高農業科技創新的財政投資效率。其次，要完善農業技術推廣服務體系，引導種糧農民積極推廣使用綠色、低碳、節水的先進種植技術。第三，要加強制種基地和良種繁育基地建設，壯大種業龍頭企業，提升良種供應保障能力。要運用財政政策引導和激勵社會資本加大種子產業投資，培育一批具有自主知識產權的優良品種。

（四）積極推動土地經營的適度規模化、集約化，培育和發展新型糧食經營主體，提高糧食生產組織化程度。在堅持現有土地承包關系保持穩定并長久不變的基礎上，按照依法自愿有償的原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向農業大戶、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。落實扶持政策，支持發展農機專業合作社、植保專業服務組織、抗旱專業服務隊、農民用水戶協會等，提高糧食生產專業化、社會化服務水平。支持發展農業職業教育，加強農業職業教育和職業培訓基地建設，鼓勵大中專畢業生回鄉創業，努力培養有知識、善經營、會管理的職業農民。

（五）全面實施“耕海牧漁”，打造我國未來食品供應基地。我國是海洋大國，海洋漁場是世界最重要的漁場之一，可供捕撈生產的漁場面積高達281萬平方公里。目前，全世界海洋所提供的植物性食物占食物能量總供給的20%，占食物蛋白總供給的40%，而我們國民膳食結構中來自海洋的植物性食品和蛋白食品的比重遠未達到這一數額。對我國來說，隨著人口增長、陸地資源減少和環境惡化等影響加劇，作為能夠大量提供植物性食品和蛋白食品的新型糧食生產基地——海洋漁場，對于保障我國糧食安全將發揮越來越重要的作用。首先，要建立合理的海域產權制度，既積極開發又嚴格保護好海洋漁業資源，防止海洋資源過度開發的“公有地悲劇”發生。其次，加大海洋養殖基礎設施建設，改善淺海養殖條件，發展深海養殖，擴大海洋養殖面積。第三，加大科技投入，選擇和培育優質品種，創新養殖技術，擴大養殖規模，降低海洋養殖成本，促進海水健康養殖產業發展。第四，多層面、多環節發展我國海洋食品加工產業，延長海洋食品生產加工產業鏈，提高海洋食品附加值。

四、構建基于供求決定的糧食價格形成機制，發揮市場配置資源的決定性作用，是我國糧食安全的制度保障

近些年來，隨著國家托市收購價格（小麥、水稻最低收購價，大豆、玉米和油菜籽臨時收儲價）的不斷提高，我國小麥、稻谷、玉米、大豆、油菜籽等糧油品種價格已明顯高于國際市場價格，最低收購價格實際上成為糧食市場的最高價格，國家托市收購政策陷入“兩難”境地，難以為繼：如果不繼續提高托市收購價格，糧食價格跟不上生產成本的上漲，將降低農民種糧效益，影響農民種糧積極性；如果繼續提高托市收購價格，不僅將加大糧食進口壓力，沖擊國內市場，而且會影響到國內流通、加工等環節市場主體的入市積極性，形成“中儲糧包購包銷”格局，影響糧食市場的效率，加大中央財政負擔。事實上，自2010年我國糧食價格全面高于國際市場價格以來，托市收購已成為政府調控糧食市場的經常性手段，在一定程度上扭曲了市場價格，中儲糧公司成為糧食市場唯一的收購主體，國家政策性收購數量十分龐大，庫存壓力日益加劇，中央財政支出負擔急劇增加。在主產區，2012年小麥和玉米托市收購量占本地區商品量的比例高達86%和61%。目前托市收購糧油相當一部分只能露天儲存，安全隱患極大。

因此，從根本上講，必須改革現行托市收購政策，構建決定于供求的糧食價格形成機制，發揮糧食價格對生產者、消費者的調節作用。國內外實踐證明，只有充分發揮市場供求在農產品價格形成中的作用，才能激勵農業技術進步和降低成本，才能更好地調動農民和各類市場主體的積極性，也才能使政府宏觀調控更加有效。

（一）放開糧食市場，構建起糧食價格的市場形成機制。今后一段時期，我國糧食價格市場化改革的總體目標是，取消糧食最低收購價機制和臨時收儲價機制，減少政府對糧食價格的直接干預和對糧食市場不必要的管制，由糧食生產者、經營者、消費者根據供求關系形成相互之間的比價關系，并由這些價格關系來調節糧食的生產、經營和消費。當前，首先要按照市場供求決定糧食價格原則，進一步完善糧食最低收購價、臨時收儲價政策，盡可能降低對市場價格的扭曲。其次，要按照“積極穩妥、先試后推”的原則，結合財政補貼政策改革和調整，在東北地區開展大豆目標價格補貼制度試點，取消大豆臨時收儲機制，實現“價補分離”，為全面實施糧食價格市場化改革提供參考和借鑒。

（二）加強糧食市場的制度和基礎設施建設。運用信息網絡技術，建立和健全多層次的、多功能的、全國統一的糧食市場體系，重點建設和發展大宗糧食品種的區域性、專業性批發市場和大中城市成品糧油批發市場；穩定發展糧食期貨市場，逐步增加糧食期貨交易品種，完善期貨交易制度，充分發揮期貨市場的發現價格和規避風險作用。規劃和布局一批糧食流通關鍵節點的倉儲、運輸、集散中心等物流設施等，著力完善糧食市場的基礎設施。構建以糧食市場為中心、以糧食產業集聚園區為平臺、以交通樞紐為依托、以大型糧食購銷企業集團為中心的糧食流通網絡體系，提高糧食流通效率，降低糧食物流成本。大力培育以倉儲為基礎、加工為支柱、貿易為龍頭、物流為延伸的大型糧食企業集團，優化糧食企業結構，提高糧食經營的集中度，防止糧食市場的過度競爭。改進和加強糧食市場監管，維護正常的糧食流通秩序，有效防止和堅決打擊糧食市場的壟斷行為和囤積居奇的炒作行為。

五、完善糧食市場的調控體系，增強政府調控糧食市場的能力，是我國糧食安全的政策保障

糧食是一種特殊商品，關乎國計民生。從短期來看，保障國家糧食安全，就是要最大限度穩定糧食市場，切實解決好農民“賣糧難”和城鄉居民“買糧難”問題。這是政府宏觀調控糧食市場的重要職責。

（一）建立和健全目標價格補貼制度，保證農民種糧收益，調動農民種糧積極性，保障國內糧食有效供應。由于耕地、水資源短缺以及農業生產規模偏小等現實情況，我國糧食生產比較效益相對較低，因此，當全面放開國內糧食市場，取消糧食托市收購政策后，建立我國糧食生產的保護和支持機制是非常必要的。從國際經驗來看，對種糧農戶實施目標價格補貼，是美國、韓國、加拿大和澳大利亞等糧食主產國普遍采用的做法。借鑒國際經驗，國家按照農民種糧的“生產成本+基本收益”原則，綜合考慮糧食品種的國內外價格、相關農產品之間比價以及財政承受能力、WTO規則要求等因素，制定一個全國糧食生產目標價格。當市場價格低于目標價格時，按兩者之間差額啟動對種糧農民的收入補貼；當市場價格高于目標價格時，不啟動補貼。這樣，就實現“價補分離”，既能夠有效保護農民種糧利益，又避免政府直接干預市場價格的問題。

（二）加強儲備體系建設，完善儲備調控機制，維持糧食市場和價格基本的穩定。當全面取消托市收購政策，放開糧食市場以后，不能忽視糧食價格劇烈波動對經濟社會平穩健康發展造成的不良影響，既不能出現因“供過于求”導致農民“賣糧難”問題，也不能出現因“供不應求”導致食品價格上漲過多，成品糧市場出現“搶購”問題。

1.建立托底收儲機制，確保不出現農民“賣糧難”問題。現階段我國糧食市場尚不成熟，糧食生產者、收購主體規模小數量多，市場從眾心理比較強，一旦出現糧食供過于求時，收購主體將因“買漲不買跌”的心理更加入市謹慎，農民則因“拋跌惜漲”的心理出現“集中拋售”現象，從而導致市場的“賣糧難”問題。因此，在取消現行政策性收購、放開糧食市場后，應建立起政府靈活的、隨行就市的“托底收儲”機制。當糧食市場價格比上年下降超過一定幅度（比如20%或者30%）時，根據國家儲備糧食狀況，政府或者通過中儲糧公司按照托底收購價格直接收購進入國家儲備，或者按照托底收購價格委托或補助方式鼓勵社會收購主體進行收購。建立“托底收儲”機制，既可以避免糧食市場價格過度下跌，防止出現農民“賣糧難”問題，又在一定程度上控制目標價格財政補貼支出的風險。

2.構建完備的儲備體系，增強政府調控糧食市場能力。完善現行多級糧食儲備制度，合理確定中央儲備糧和地方儲備糧的規模。中央糧食儲備是一種戰略性儲備，主要用于應對全國性供不應求、重大自然災害和突發性事件。地方糧食儲備主要用于解決地區性市場供求失衡、應對地區性突發性事件、滿足居民口糧等應急需求，今后要提高地方特別是主銷區儲備規模，強化地方政府糧食安全責任。與此同時，要運用財政政策手段比如貸款貼息、儲備費用補貼、銷售補貼等，引導糧食經營企業合理地安排商業周轉儲備。

3.建立糧食國內生產、國內儲備與進口的協同機制，提高政府調控糧食市場的效率。首先，要建立起“儲備調節市場、進口充實儲備”的運行機制，搞好糧食國內生產、國內儲備與進口之間的協調。糧食主要品種的進口規模，主要考慮我國糧食供求的中長期趨勢以及保護國內糧食生產能力的需要。水稻、小麥和玉米的進口，原則上充實國內糧食儲備。國內糧食市場及其價格的穩定，主要通過糧食國內儲備的吞吐進行調節。其次，按照WTO規則要求，加強糧食進口的管理。水稻、小麥和玉米的進口，要運用關稅配額管理，通過進口轉儲或鼓勵國內大型糧食企業商業儲備等途徑，把握好糧食進口的時間、節奏與規模，避免出現糧食進口的“大國效應”，沖擊國際糧食市場。大豆及其他重要農產品的進口，要盡快建立大宗農產品進口監測與產業損害預警系統，運用反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施，建立應對國外農業高額補貼的應急機制，減緩進口對國內生產和市場的過度沖擊。

（三）建立健全糧食生產、流通和加工領域的外資準入和安全管理制度。對外資并購境內涉農企業建立報告和安全審查機制，防止國際資本對國內糧食市場的控制。

（四）加快我國糧食綜合信息系統建設。加強分析監測我國以及全球糧食供需狀況包括糧食生產、消費、庫存、進出口貿易、價格、質量安全情況，為糧食宏觀調控決策以及企業、公眾提供及時、準確、權威的公共信息服務。

六、提升統籌利用國際資源和國際市場的能力，是我國糧食安全的戰略保障

（一）穩定和擴大我國糧食進口的貿易渠道。要通過政府間外交協調、經濟援助、關稅談判等途徑，與上述主要產糧國家建立長期穩定的糧油貿易合作關系。當前，要重視發展與我國周邊國家、非洲等農業資源豐富國家的經貿和農業援助，開辟新的糧食進口來源。鼓勵國內大型糧食企業與國內金融企業、建筑工程企業、機械制造企業以及遠洋運輸企業組成戰略聯盟，利用各自的資源和優勢，在境外投資糧食收購、加工、倉儲物流、港口建設以及國際運輸，建設持續、穩定、安全的糧食進口供應鏈，增強對國際糧源及其物流通道的控制能力。

（二）鼓勵和支持大型國有企業在國外購買和租賃土地，建立海外糧食生產基地。比如，在巴西、阿根廷等國建設大豆生產基地；在馬來西亞、印度尼西亞等國建設棕櫚油生產基地；在俄羅斯、烏克蘭等國建設小麥、玉米生產基地；在柬埔寨、泰國、越南、巴基斯坦等國建設水稻生產基地。與此同時，支持一些具有國際化管理經驗、適應國際化運作的國內糧食企業比如中糧集團、中紡集團、吉糧集團通過合資、合作、參股、并購等方式，參與跨國公司全球糧食供應鏈、產業鏈和服務鏈，增強我國糧食企業在國際糧食產業中的影響力。

（三）構建促進我國糧食國際合作的政策體系。運用國別貿易政策，支持糧食進口貿易；設立國家農業“走出去”專項發展基金，對國有大型企業海外租地、購地及其農田水利設施建設以及糧食加工、倉儲物流設施、港口碼頭建設項目等固定資產投資給予資本金支持；采取與項目開發面積、資源占有量以及糧食生產量、貿易量等掛鉤方式對海外進行糧食貿易投資的民營企業給予財政補助。設立外匯儲備委托專項資金，委托境外中資銀行分支機構對國內糧食企業在境外投資的大型項目給予專項優惠信貸支持；國內政策性金融機構要通過創新金融產品，積極探索境外資產、股權、土地等抵押貸款融資，切實解決“走出去”企業融資難的問題。

（作者系財政部經濟建設司副司長）

責任編輯：宗宇翔