促進土地流轉 發展現代農業 增加農民收入

近年來，隨著農村勞動力就業的多元化和現代農業的快速發展，山陽縣土地承包經營權流轉呈現許多新特點，與農村勞動力轉移狀況和農村二、三產業發展程度相適應，保持平穩發展態勢。

一、土地承包經營權流轉的狀況及效果

一是流轉數量逐步擴大。農村土地承包經營權流轉自上世紀80年代開始出現，并逐步擴展。據調查統計，截至2013年9月，全縣農村土地承包經營權流轉總面積達1.909萬畝，是2008年的2.1倍，占家庭承包耕地總面積的5.2%。特別是去年以來，流轉步伐明顯加快，自2012年7月份以來新增面積已達到5940.41畝。

二是流轉方式以出租為主。法律允許農民采取出租、轉包、轉讓、互換、入股等多種形式流轉承包經營權。山陽縣流轉的方式多樣，但出租一直是土地承包經營權流轉的主要方式，占到流轉總面積的90%以上。

三是流轉對象呈多元化趨勢。除農戶之間流轉外，近年來一些龍頭企業、專業合作社、專業大戶和返鄉創業人員等規模經營主體作為受讓方參與流轉，并呈逐步增長趨勢。據調查，受讓方為企業、合作社、專業大戶等主體的已占到40%以上。如金川封幸化工有限公司租賃200畝發展茶園，涉及農戶139戶；天士力集團公司2011年10月在色河峪口、陸灣租賃400畝，2013年秋又在板巖鎮耿家村、安門口村租賃了600畝土地用于發展丹參。

四是流轉規模與經濟發展水平及勞動力轉移程度緊密相關。從經濟發展水平看，公路沿線經濟較發達地區流轉高于高寒貧困山區。如漫川、法官、板巖、十里等鎮流轉面積在1000畝以上，兩嶺、天橋、王閆等鎮卻在100畝以內；從勞動力轉移程度看，轉移較多的地區流轉面積比較大。

五是流轉土地用途趨于優勢特色產業開發和規模養殖。山陽縣農村土地承包經營權流轉后，主要以發展九眼蓮、茶葉、核桃、食用菌和規模養殖為主。如漫川、法官、十里等鎮的設施蔬菜、九眼蓮；寬坪、延坪等鎮的茶葉規模開發；色河、十里、銀花等鎮的設施養雞等。

二、土地承包經營權流轉的效果

通過土地流轉，有效增加了農民收入，解放了農村勞動力，取得了明顯成效，促進了縣域經濟社會快速發展。

一是培育了規模經營主體，加快了區域優勢特色產業發展步伐，增加了農民生產收入。據統計，2012年全縣特色產業總產值達到10.7億元，收入5.14億元，人均1321元，占農民人均純收入的23.6%，是2008年底的7.92倍，成為農民增收的新亮點。

二是解放和轉移了農村勞動力，有效增加了農民工資性和財產性收入。通過合理流轉，解放了部分勞動力，使其得到充分利用。通過規模發展，能充分利用當地的閑散勞動力，特別是一些輔助勞動力，有效增加農民工資性收入。同時通過適度流轉，每畝地年租金凈收入是500—1000元，遠遠高于種植糧食收入，年增加農民財產性收入1000萬元以上。

三是促進了科技成果的轉化和應用，提高了土地的利用率和產出率，集約化經營效益顯著。通過土地流轉，實行規模化經營、企業化管理，使一些先進農業技術得到應用，使農民從“鋤禾日當午”的困苦中解脫出來。同時通過產業規模發展，對一些低產田進行改造，可充分發揮土地利用率。實行規模化、標準化生產，不但提高了規模效益，同時可有效保障我縣乃至周邊地區農產品的有效供給。

四是拓展了農業的多種功能。土地流轉后，通過標準化建設，進行立體種植，發展觀光農業，成為人們休閑娛樂的好去處，帶動了當地的旅游業、餐飲服務業、運輸業，促進了農村經濟發展。

五是促進了農村經濟發展方式的轉變，實現了縣域經濟突破發展。近年來，隨著大量土地流轉，農村經濟結構發生了非常大的變化，特別是勞務產業由2008年的4.3億元增長到2012年的9.7億元，是2008年的2.26倍，成為農民增收的主要渠道。

三、存在的問題

一是流轉規模相對較小，形式單一。山陽縣土地資源匱乏，人均耕地不足0.8畝，且耕地質量差，坡地多，坪地少，旱地多，水田、水澆地少。為體現公平均衡，土地承包到戶時，優劣土地分類均分，致使大部分農戶每戶都有多處小塊田地，形成典型的“綹綹”田，制約了土地流轉的規模，且流轉形式主要表現為出租。

二是流轉期限較短，不利于可持續發展。目前，山陽縣流轉土地主要發展種植業、養殖業及茶園建設，這些產業都是受自然風險和市場風險雙重影響的弱勢產業，風險大，比較效益低，對受讓人的吸引力不大，導致流轉期較短，特別是種植業方面，流轉期在三年以內的占到50%以上。導致對土地不能做長遠規劃，不利于產業可持續發展。

三是集中流轉難度大，不利于規模經營。山陽縣土地零散和群眾的觀念陳舊，從根本上制約了流轉的規模和集中程度，多數群眾因外出打工，而且大多從事體力勞動，收入不穩定，對土地的眷戀很深，怕土地承包經營權流轉后成為失地、失業、失去生活保障的“三失”人員，寧愿自己粗放經營或土地荒蕪也不愿將土地流轉出去，還有的人將自己的承包地讓親戚鄰居看管起來，難于形成規模經營。

四是流轉不規范，為農村大局穩定埋下隱患。主要表現在：一是流轉程序不規范。大多數農戶間通過口頭協議流轉，沒有履行簽約和備案登記，即使有書面合同，也沒有按規范簽訂，合同內容不完整，面積、用途、違約責任等合同條款約定不明確；二是流轉形式不規范。土地流轉的自發性、盲目性和隨意性較大，在某些方面不具有法律效力，個別養殖用地租用期限已經超過了二輪承包期限，容易發生糾紛。還有的農戶自發流轉逃避應盡的義務，這些農戶戶口在村，人已遷居外地，他們只依法享受承包本村土地的權利，卻不履行農田水利等公益事業建設的義務；有的在公路、集鎮附近和重點工程、廠礦企業所在地的農戶，由于前幾年土地比較效益低，對是否擁有土地承包經營權無所謂，有的甚至放棄。但由于近年來受征占地、礦產資源開發等因素影響，土地突然產生較大經濟效益，出現越來越多的農戶為取得土地承包經營權而引發糾紛，甚至不惜手足之情，訴諸法院。

四、促進土地流轉的建議

加快農村土地承包經營權流轉，是發展現代農業、促進農民增收的重要手段和措施。要按照依法、自愿、有償的原則，推進土地適度規模經營，產業主導、典型帶動，創新模式、分類推進，規范管理、健全機制，抓點帶面、輻射發展。

一是正確把握和處理好三個關系。土地流轉政策性強，情況較為復雜。要實現土地轉“活”、產業興旺、農民富裕的目的，必須牢牢把握和處理好三個關系。第一，必須正確把握土地承包經營權流轉與堅持農村基本經營制度的關系。堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，是維護農業和農村穩定的基礎。同時，加快農村土地承包經營權依法自愿有償流轉，能進一步完善基本經營制度，充分挖掘土地經營綜合效益，增加農民收入，不斷鞏固家庭承包經營的基礎地位。第二，必須正確把握土地承包經營權流轉與發展現代農業的關系。土地承包經營權合理流轉，能使生產要素合理流動和優化配置，有利于發展規模經營，提高農業集約化水平，促進現代農業的發展。但是，不能脫離實際盲目追求規模經營的速度，不能違背農民意愿強行推動土地承包經營權流轉。第三，必須正確把握土地承包經營權流轉中政府與市場的關系。農村土地流轉的主體是農戶，土地流轉行為是一種市場行為，政府部門應當承擔管理、指導、協調、服務等職責，不能強迫命令，不能越俎代庖，也不能放任自流。

二是以產業化發展和規模經營促進土地流轉。農業產業發展的程度，決定農村土地流轉的規模和速度。要以“一村一品”為抓手，做強做優“藥、果、畜、茶、特色農產品”五大產業集群，推動土地向優勢產業集中流轉，產業發展向集約化、規模化經營。 一要科學布局產業集群，壯大基地促流轉。依托山陽縣資源豐富、氣候多樣、南北差異的自然優勢，因地制宜規劃發展特色產業，促進土地圍繞產業集中連片流轉，重點抓好以“五大商藥”和薯芋為重點的訂單中藥材基地，以核桃為主的3個萬畝核桃科技帶動區，以生豬、籠養雞為主的畜禽養殖小區，以茶葉、九眼蓮、魔芋、食用菌、設施蔬菜為主的特色產業基地建設，進一步調整優化產業布局，推動土地規模經營、產業穩步提升。二要扶持產業大戶和龍頭企業規模經營帶流轉。按照“土地流轉吸引大戶經營，大戶經營帶動土地流轉”的思路，鼓勵支持農村能人、種糧大戶和工商企業投資農業，興辦中藥材、核桃、茶葉系列產品深加工、農特產品運銷為主的龍頭企業，促進土地集中連片經營。推行“企業（大戶）+基地+農戶”的產業化經營模式，發揮企業和大戶的輻射帶動作用，提高土地規模經營的綜合效益。 三要培育專業合作組織推流轉。農民專業合作組織可以解決農戶分散經營、信息不對稱、生產不規范等難題，要將專業合作社的發展與農業產業化經營統一規劃，統一實施，引導農民以土地入股加入農民專業合作社，集中農戶分散經營的土地，實行統一管理經營，有效降低農業生產經營風險，最大限度提高經濟效益。

三是發揮勞務經濟效應、激活土地流轉。土地是個定量，推動農業勞動力有序轉移，是搞好土地流轉的關鍵所在。一要強化技能培訓帶動轉移。重點針對農村富余勞動力和新增勞動力進行就業技能培訓，整合“陽光工程”、“雨露計劃”、勞務扶貧等各類培訓資源，對勞務人員進行訂單培訓、定向輸出，確保農村勞動力轉得出去、穩定就業，鞏固流轉基礎。二要拓寬就業空間擴大轉移。積極應對金融危機對勞務經濟的沖擊，依托縣內旅游開發、項目建設、城鎮建設形成的商流、人流、物流，發揮能人大戶示范帶動效應，引導農村勞動力從事商貿、運輸、餐飲服務、建工家政、休閑娛樂等二、三產業，向非農產業轉移、向城鎮集聚，消化吸收富余農民，增加農村土地流轉動力。三要制定政策保障轉移。加快改革農村戶籍制度，打破農民身份限制，鼓勵農民到城鎮安家入戶、買房置業，建立健全務工定居人員教育、養老、醫療等方面的保障機制，使他們真正融入城鎮，徹底擺脫對土地的依賴，為農村土地流轉創造條件。

四是探索多種流轉模式、盤活土地流轉。在農村土地流轉過程中，既要大膽探索、創新形式，又要立足鎮村實際，尊重群眾意愿，因地制宜采用不同模式。第一種是租賃經營模式。農戶將土地承包經營權出租，使自己從土地中解放出來，外出或就近務工、經商，實現土地承包人與經營者雙贏。第二種是公司或大戶承包模式。農業公司或大戶通過鎮、村協調，規模連片向農戶包租土地，從事規模化種植、養殖，農戶按生產標準為公司或大戶打工，農戶既獲得地租和勞務雙份收入，又學到先進的種植、養殖技術，實現了土地效益最大化。第三種是合作經營模式。以村組或跨區域農戶為單位，農戶以土地入股加入農民專業合作組織，實行統一標準生產經營、統一加工銷售，建立利益均沾、風險共擔的利益聯動機制，提高合作經營的綜合效益。第四種是反租倒包模式。由村集體反租農民的土地承包經營權，通過投資改善農業生產條件，形成一定數量土地規模后再承包給個人或企業，農戶不承擔任何風險并穩定獲得租地收入，又能提高集體經濟收入。第五種是土地托管模式。長期外出務工的農戶將土地交給村委會，由村委代替農戶發包承包地，解決外出農戶的后顧之憂，確保土地不會撂荒。

五是完善管理服務機制、推動土地有序流轉。土地流轉事關農村穩定和農民切身利益。各級政府要按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、流轉程序合法化、流轉合同規范化”的原則，制定政策，建立工作機制，狠抓典型示范，推進農村土地流轉穩步有序開展。一要建立農村土地流轉服務體系。建立健全縣、鄉二級土地流轉管理機制，明確農業管理部門負責制定扶持政策和規范流轉程序、仲裁糾紛、統計流轉總量等工作，在鎮建立土地流轉服務中心，做好規范管理、土地集中連片整理、基礎設施改善、中介協調等服務，進行流轉的信息發布、合同簽證、檔案管理和動態監測，促進土地流轉的規范化和市場化。二要依法規范土地流轉行為。制定全縣農村土地承包經營權管理辦法，印制規范的流轉合同文本，明確土地流轉程序，統一土地流轉工作流程，全面落實土地流轉合同管理、登記制度和定期上報制度，建立縣鎮聯動的土地流轉動態管理機制；加強對流轉土地的日常監管，及時糾正和查處流轉中的違規行為，積極化解土地流轉糾紛，保障農村土地流轉依法有序進行。三要建立土地流轉激勵保障機制。在財政部門應設立農村土地流轉專項扶持資金，重點用于培育和獎勵帶動土地流轉的農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織、規模經營大戶，對成片規模經營農村土地達到一定數量的投資人、受讓人和創建農產品品牌的，給予獎勵扶持。堅持土地整理、農業綜合開發、扶貧工程、新農村建設等項目與農村土地流轉和規模經營緊密結合，形成涉農項目跟著土地流轉走，基本設施圍繞產業基地建的格局，通過項目帶動流轉，開發一片，流轉一片，更好地發揮涉農項目的效益。建立土地流轉融資機制，允許農業產業化龍頭企業、農民專業合作組織和規模經營大戶以土地經營權進行抵押貸款，支持具備條件的規模經營主體利用法律法規未禁止的其他方式直接融資，切實解決農業生產資金短缺難題。

課題調研組組長： 李旭光

課題調研組副組長：徐文禮（山陽縣財政局）

課題調研組成員： 舒詩林（山陽縣財政局）

李思紅（山陽縣農業局經管站）

責任編輯：湯星頤