完善農業水價形成機制若干問題的思考

農業水價是促進節約用水、提高水資源利用效率的重要杠桿。本文針對合肥市農業水價管理面臨的突出問題，對完善農業水價形成機制進行了淺顯的思考。

一、合肥市農業水價綜合改革情況

改革開放以來，伴隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，農業水價改革逐步深入，2007年以來，水利部啟動了農業水價綜合改革試點工作，安徽省共有8個項目被列為農業水價綜合改革試點項目，合肥市廬陽區三十崗鄉是其中之一。通過穩步推進試點工作，合肥市水價綜合改革取得了初步成效。一是節水效益顯著，末級渠系水利用系數由項目實施前的0.59提高到實施后的0.75，試點項目區畝均用水量為390立方米，比實施前減少173立方米；二是提高了農業生產能力，灌溉保證率由原來的71.5%提高到86.9%，增加15.4個百分點，灌溉周期縮短了6天左右；三是增加了農民收入，項目實施后，農民畝均水費支出平均下降約9元，水費支出占畝均產值下降1.5個百分點，水費支出占畝均純收益下降2.2個百分點。

二、現行農業水價存在的問題

（一）水費難以補償成本。目前農業供水價格沒有達到“補償成本、合理盈利”的水平，不利于水利工程的良性運行和健康發展。據調查，合肥市灌區農業自流水執行水價為5.6分/m3、提水灌區執行水價為6.8分/m3；但農業自流水平均成本為15.3分/m3，執行水價占成本的37%，提水灌區平均成本為22.192分/m3，執行水價占成本為31%。如：肥東撮鎮灌區現執行肥東縣物價局核定的執行水價（不含提水電費）為：一級灌區為0.056元/m3，二級灌區為0.074元/m3，三級灌區為0.096元/m3。根據水利部水價調查原則，撮鎮灌區供水成本為0.335元/m3，執行水價僅為成本價的四分之一。

（二）農民水費負擔較高。盡管目前農業水價不能補償成本，但是，一些地區特別是提水灌區農民的水費負擔還比較重。據調查統計，2010—2012年合肥市農業灌溉用水總量分別為3.29億m3、5.77億m3和4.57億m3，灌溉面積分別為105萬畝、125萬畝和130萬畝，農民實際負擔的水費分別為905萬元、1472萬元和1381萬元，年均每畝水費分別為8.6元、8.4元和10.62元。

據市減負辦對肥東縣牌坊民族鄉和石塘鎮20戶農民收入監測點統計調查，2012年水稻生產成本約600元/畝左右，其中水費60元，約占整個水稻生產成本的10%。

（三）水費征收困難。農民水的商品意識淡薄，再加上在收費方式上各地普遍實行鄉、村二級代收代繳，中間環節多，手續繁瑣，造成了農民對繳納水費有抵觸情緒。按照農業用水收費標準和農戶當年實際用水量，2010—2012年合肥市應征收水費分別為2904.29萬元、3730.63萬元和3341.41萬元，而農民實際繳納水費總額分別為905.27萬元、1472.68萬元和1381.48萬元，繳納水費占應征水費的比率分別只有31%、39%和41%。

（四）水費計費標準不合理，計量不到位。合肥市農業用水在按方定價的基礎上，實行按畝收費。各灌區在取水口計取用水量，平均折算單位灌溉面積用水量，乘以灌溉水價，按畝向用水戶收取水費。小型農田水利工程普遍存在用水收費不計量的問題，絕大多數大中型灌區末級渠系無計量設施，有的雖然按照一些項目要求設置了量水設施，但并未真正作為水費計收的依據。大范圍內按面積收取水費，造成群眾節水意識薄弱，浪費水資源，也難以體現收費的公平性。

（五）水利工程配套不齊全，水資源利用率低。合肥市大型灌區工程配套率不足40%，灌區渠系水利用系數為0.46左右，“跑、冒、滲、漏”現象較為嚴重，水的有效利用率較低，在節水灌溉技術推廣上，如噴灌、滴灌、渠道防滲、管道灌溉等先進灌溉技術實施面積很小，造成水資源浪費較嚴重。

三、完善農業水價形成機制的建議

探索建立科學合理的農業水價形成機制的總體思路是：合理確定農業水費標準，完善水費計收機制，加強量水設施建設，推廣用水定額管理制度，建立政府對農業水費補貼機制，使水價既能反映水資源的成本，起到促進節約用水、實現水資源可持續利用的作用，同時又與廣大農民的經濟承受力相適應，有利于促進農業穩定發展和農民持續增收。

（一）推廣農業供水“兩部制水價”，實行分類水價。農業水價的管理既要有利于減輕農民負擔，也要考慮供水單位合理成本支出。 “基本水費”可以保障水利工程管理能夠長期處于良好狀況，“計量水費”有利于促進農民節約用水，有利于約束供水單位加強供水成本管理。對基本水費、計量水費價格管理方式，建議基本水費由政府統一定價，計量水費政府給予指導價，由供水管理單位在政府指導價內，根據受益用水戶承受能力與供水合理成本，提出符合供、用水雙方利益的水價方案。

（二）建立農業水價財政補貼機制，減輕農民負擔。從全球范圍來看，不管是發展中國家還是發達國家，對灌溉用水和居民生活用水都進行了高額的補貼。如：埃及每年用于灌溉的補貼在50億美元左右，農民不交水費，只負責水渠和田間灌溉系統的維護，法國普遍實行兩部制水價。用水高峰期加價，但50%左右的供水由政府補貼。

農民用水費用是合理的農業生產成本。在水資源日益緊缺的情況下，對于用水量大、用水效率低的農業灌溉用水，以水價作為價格杠桿來促進節約用水、協調供求矛盾仍是非常必要的。具體到我國，可考慮：一是逐步實行農業用水定額管理，在水價彌補供水成本的基礎上給予農民適當補貼或節水獎勵，兼顧節約用水和減輕農民負擔雙重效益的實現；二是農業灌溉電費是農業生產成本的組成部分，為減輕農民負擔，可建立農業灌溉電費財政補助機制，按實際發生用電費用，將灌溉電費由財政部門直接撥付給供電部門。

（三）加強量水設施建設，推進農業用水科學計量。量水設施是實現節水灌溉的基礎和前提，是灌溉管理行業經營必配的一個設施，是價格管理的基礎，建議市水利部門對合肥市測量水設施現狀進行分析和系統規劃，在一些渠系配套較為完整、土地流轉較為集中的地區進行計量設施配置先行試點，嘗試實行按方計費的水費計收制度，在先行試點的基礎上，逐步推開，明確計量設施建設目標任務和年度建設重點。

（四）加大灌區工程建設支持力度，提高灌溉用水利用系數。合肥市是一個水資源短缺的城市，節約用水是緩解水資源供需矛盾最有效的途徑，高效利用灌溉水是解決合肥市水資源匱乏的核心所在。要緊抓合肥市農田水利黃金發展期，從骨干工程和末級渠系兩方面完善農田灌溉基礎設施，明確水利工程建設思路，有計劃、有重點、分階段、分步驟實施，做好骨干水利工程、小型水利工程、微型水利工程建設任務，疏?！皠用}”，打通“毛細血管”，解決農田水利的“最后一公里”問題，提高灌溉用水利用效率，為提高農業綜合生產能力，促進農民增收提供保障。同時也要加強宣傳， 提高農民的水資源憂患意識，增強計劃用水、節約用水的自覺性和水商品意識。

（五）規范供水工程的成本核算，降低農業供水成本?！端こ坦┧畠r格管理辦法》規定要補償合理成本，問題的關鍵在于什么是“合理成本”。供水單位為“供水經營者”，是參與市場活動的主體，這就要承擔市場風險，所以在強調水價要補償供水成本的同時，還要強調“合理”，要正確劃分供水成本范圍，合理分攤各種費用，強化財務管理，規范會計核算，嚴格控制人員編制，供水成本降下來，水資源高效利用和農業穩定發展才具有可持續性。

（作者單位：安徽省合肥市財政局）

責任編輯：洪峰