加強項目支出預算管理的實踐與思考

規范項目支出預算管理，是推進財政科學化、精細化管理，提高財政資金使用效益的關鍵，是各級財政部門加強部門預算管理的重點。本文結合浙江省衢州市近年來項目支出預算管理的實踐，提出相關建議。

一、衢州市項目支出預算管理存在的主要問題

項目支出預算是部門支出預算的重要組成部分，是單位為完成特定的工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度項目支出計劃。

近年來，浙江省衢州市財政實力不斷增強，各單位實施的項目不斷增多，財政對項目的資金投入逐年增加，項目支出預算經費在部門預算經費中所占的比重越來越高。在2013年衢州市級部門預算支出中，項目支出預算經費占60.93%，比上年提高5個百分點。衢州市通過加強項目審核、實施財政國庫集中支付、開展財政支出績效評價等方式，推進了項目支出預算的科學化精細化管理，取得了一定的成效。但與財政科學化精細化管理的要求相比，衢州市項目支出預算管理中仍存在一些問題。

（一）從預算編制上看，項目支出管理制度不健全，項目支出預算編制相對粗放。目前，衢州市尚未制定統一的項目支出管理辦法，項目論證、項目庫建設、項目核定與組織實施、項目清理與滾動管理等缺乏有效的制度保障。在部門預算編制上，基本按照“人員經費按標準、公用經費按定額、項目資金按實際”的方法。對人員經費和公用經費的核定，部門單位只需真實準確和完整地申報單位基礎信息，按年度定額標準計算編制基本支出預算數。而對項目經費如何安排，沒有明確、細化、規范的標準。部門單位申報項目預算時，項目立項依據不夠充分，項目分類不夠科學合理，一些項目名稱和內容多年不變，使用方向互相交叉，加之預算編制審核時間較短，財政部門實行歸口審核辦法，在審核時存在審核標準寬嚴度把握不一的問題，這不僅造成部門單位之間財政資金分配上的不平衡，降低財政資金的使用效益，也使一些應該實施的項目因為預算資金安排不足而難以實施。而一些因前期工作不充分或不具備實施條件的項目卻安排了預算資金，但又不能如期實施。面對部門上報項目數量眾多、資金需求較大的情況，財政部門只能在部門上報預算的基礎上，根據地方財力狀況酌情減壓、“切塊打捆”，或者采用基數加增長的方式，每年在編制下一年部門預算時，在上一年額度的基礎上給予適當增加，由此導致一些部門單位熱衷于多立項目，多爭資金，而忽視項目管理和資金績效管理，造成項目資金使用效益低等問題。

（二）從預算執行上看，項目資金存在被擠占挪用現象，項目支出預算執行進度偏慢。由于部門預算編制不夠科學精細，加之各項剛性需求逐年增加和衢州市地方財力保障能力弱等原因，在部門預算編制過程中，一些可以預見的、必需的、合理的支出往往不能足額安排或未能安排，基本支出和項目支出安排也留有缺口，使得部門單位的基本支出與項目支出經常相互混用或擠占挪用。特別是2010年衢州市實施國庫集中支付改革以來，項目預算支出執行進度落后序時進度的現象比較突出。根據國庫集中支付制度的要求，項目資金需要根據項目實施進度撥款，并須通過代理銀行將資金直接支付給商品和勞務供應者。由于各種原因的影響，部門單位項目未能實施或實施進度慢，造成項目支出預算執行進度偏慢，從而使項目預算資金大量滯留在財政，影響了財政資金效益的發揮。

（三）從預算監督上看，項目支出跟蹤監控體系不完善，項目實施難以管控到位。目前，對項目支出的監督和績效評價存在輕重不一的情況。由于部門項目數量較多，除專項資金安排的項目外，其他項目確定的標準不一，績效難以細化量化，造成對項目支出的監督與績效評價管理相對較差，項目支出管理的監督和績效評價較為薄弱，項目績效考評體系和工作機制尚待完善，一些項目支出的考核評價存在盲點。同時，由于公用經費等安排不足，財政部門只能默許部門單位將項目支出和公用經費等混同使用，項目資金安排方向與使用方向存在偏離情況，開展財政監督和績效評價的基礎不實。加之部門單位上報的項目比較散亂、隨意，項目支出預算編制安排相對粗放，財政審核所依據的制度規定不夠規范，財政部門也未能全面準確地掌握項目單位的項目工作完成情況，部門單位也并未因擠占項目經費、改變項目支出用途等受到相應的制約，財政支出的預期效果不能得到充分的保障。

二、衢州市項目支出預算管理存在問題的原因分析

（一）地方財力規模偏小，項目支出預算安排偏緊。雖然地方經濟實現快速發展，財政實力不斷增強，但由于歷史欠賬多、城市化水平低，加之村落分散、地理環境復雜，經濟社會發展的相對成本大，地方財政仍然不能滿足經濟社會發展的資金需要。在部門預算的編制過程中，財政資金除保重點、保運轉、保穩定等必須安排的支出之外，用于其他項目上的資金很少。面對部門單位上報的數量較多的項目支出預算，只能“精打細算”，視可用財力情況，低標準安排公用經費、車輛經費、編外人員工資等基本支出，使得基本支出預算與實際支出之間存在硬缺口；低標準安排項目支出預算經費，或采取“切塊打捆”的方式安排項目經費，導致項目支出預算安排偏緊。

（二）部門認識存在誤區，項目支出預算剛性不強。從實際執行上看，部門單位對部門預算的重要性和嚴肅性認識不夠，部門單位主觀上把項目資金當作補充經費的來源，認為項目資金重在申報，不考慮自身事業發展具體情況，而以各種方式和理由編造項目，強調立項的必要性和資金需求量的合理性，以求獲取更多的財政資金資源。特別是一些事業單位，由于財政按人事勞動部門核定的人員編制和工資標準核定人員經費，與單位實際人員經費支出存在較大缺口，所以造成了許多項目資金被基本支出擠占挪用。

（三）項目論證不夠充分，財政部門審核存在困難。一些部門單位在預算編制時，對下一年度的工作計劃準備不充分，對一些項目在下一年度是否開展研究不夠，對需要實施的項目其前期工作準備也不充分。部分單位對預算申報的項目未進行充分調研和可行性論證。有的單位甚至不進行調研和論證，而將一些不具備實施條件或實施條件不充分的項目進行立項申報。由于部門預算編制的時間短，財政部門對預算的審核時間緊，所以要完成對所有申報項目的細致深入審核難度極大。這就可能導致年度內預算支出項目未能實施或未在規定的期限內實施完成的情況，使得項目資金大量滯留或閑置在部門單位，影響財政資金效益的發揮。

（四）財政管理相對寬松，項目支出監管尚不到位。在項目支出管理上，財政部門主要根據項目實施進度核撥項目資金，對項目資金支出預算執行情況缺乏有效的監督管理。加之預算本身安排的基本支出存在缺口，因此對部門單位擠占項目經費用于彌補基本支出缺口只能“睜一只眼、閉一只眼”，在平時的監管中，除對專款專用的專項資金項目監管相對嚴格之外，對其他項目支出的監管相對缺失。

三、衢州市加強項目支出預算管理的對策建議

（一）保障部門單位的基本支出需要，為加強項目支出預算管理創造條件。在人員經費的保障上，應按人事勞動部門核定的單位編內人員和編外人員的基本工資等標準予以足額安排；在公用經費的保障上，應根據行政單位所承擔的職能和事業單位業務特點，按部門分類歸檔，在核準同類單位工作量、占用的資源和相關歷史數據的基礎上，區分項目，進行合理的相關系數分析，將包括辦公及印刷費、水電費、郵電費、取暖費、物業管理費、差旅費、日常維修費、會議費、一般購置費等歸為一類，將交通費、車輛運行維護費歸為一類，按單位性質、工作內容等分類分檔，制定科學合理的分檔定額標準。定額標準一經下達，在年度預算執行中不作調整，確因特殊原因出現影響預算執行的情況，財政部門可在下一年度確定定額標準時統一考慮。

（二）做好項目支出預算的基礎工作，加強項目支出預算的編制管理。一是建立項目庫制度。預算單位要根據自身工作業務發展需要，研究制定單位項目建設規劃，并根據規劃建立項目庫管理制度，在申報年度項目支出預算時，將項目庫情況一并報送財政部門，財政部門根據部門報送的項目庫情況，并結合部門預算和地方可用財力，安排年度項目支出預算。二是加強項目的分類管理。從支出性質上，將大型會議培訓、重大調研課題（規劃）、重大宣傳（活動）等項目確定為專項公用類項目，將房屋建筑物購建、大型修繕、設備購置歸為發展類項目。從項目申報口徑上，將每個財政年度需要安排經費的項目確定為經常性項目，將在一定年限內需安排經費的項目確定為階段性項目，將一個財政年度內一次性安排項目經費的項目確定為一次性項目。三是重視項目立項工作。部門單位的項目初步確定后，要組織專家對項目實施方案進行項目預算可行性評審，對項目內容、額度和標準等進行合理性評審，對項目支出明細子項、計量單位、數量和測算標準進行準確性評審。四是加強項目的申報管理。根據項目的實際情況，對項目申報文本進行細化。五是加強項目的審核管理。財政部門對各部門單位申報的項目進行審核，對專業技術復雜的、新增項目預算數額較大的、延續項目中項目計劃和項目預算發生較大變化的，可以組織專家或者委托中介機構進行專項評審。根據年度財力狀況和項目排序，對審核確認的項目，統籌安排部門項目支出預算。與此同時，加強項目的清理和滾動管理，對一次性項目和執行年限到期的階段性項目要在項目庫中及時予以清除。

（三）建立預算執行動態監控機制，加強項目支出預算的執行管理。部門單位是部門項目支出預算的執行主體，必須切實履行項目支出管理職責，及時有效地組織項目實施，確保當年安排的項目應在當年完成支出。要隨時關注項目實施情況，以保證項目支出嚴格按預算執行；要通過制定預算執行進度工作目標，層層細化和分解責任，定期對項目預算執行情況進行分析，準確把握項目資金運行態勢，及時發現和處理執行中的新情況、新問題。為解決預算執行進度與項目完成進度不一的問題，適當賦予部門單位一定的預算調整權限，對于一定范圍內的調整申請，允許預算單位在經預算單位主管部門審批并報財政部門備案后執行，處理好維護預算嚴肅性與適應工作靈活性之間的關系。

（四）完善項目支出監督考評和信息公開制度，加強項目預算支出情況的監督。一方面，建立完善項目支出監督考評制度。把預算支出項目管理情況作為行政事業單位財政監督檢查的重點內容之一，對項目管理中編制虛假預算套取預算資金、改變預算資金用途、擴大預算資金開支范圍等違法違規行為，嚴格按有關法律、法規規定追究項目行政責任人和直接責任人的責任。另一方面，建立科學、規范的項目績效指標體系和考評工作制度。要組織對項目支出預算的執行情況進行績效評價，建立完善績效評價指標，對項目資金運用與經濟社會效益狀況進行評估。對績效考評結果應當在一定范圍內通報，并將其作為下年度項目資金安排的重要依據。通過績效考評，增加違規成本，對項目預算執行過程中各環節責任人產生直接約束作用。同時，積極推行財政項目支出預算信息公開，向社會公布預算編制的政策、依據、項目預算及項目績效等信息，接受社會公眾的監督，提高財政決策的公眾參與度。

（五）整合優化內部處室職能，完善項目支出預算管理體制。建議整合優化現行項目支出預算管理部門職能，改變按業務口子分塊、多頭管理的狀況，根據項目支出預算管理流程，適當整合優化內部處室職能。按照構建預算編制、執行、監督三者相互循環、互為前提、一體運行的“三位一體”財政組織管理框架要求，打破現有的機構設置，在財政部門內部，按照預算編制、執行、監督相分離的原則，建立專門的預算編制處室、執行處室和監督處室。

（六）加強財政管理政策宣傳，營造和諧的項目支出預算管理氛圍。要加大對部門預算科學化精細化管理的宣傳力度，幫助各部門單位樹立公共財政下的預算管理觀念，爭取部門的理解和支持。要在早編預算的基礎上，主動做好與部門的溝通和服務工作，透明安排項目，確保資金在部門間的公平分配。

（作者單位：浙江省開化縣財政局）

責任編輯：欣聞