農業綜合開發支持臺灣農民創業園建設的實踐與思考

臺灣農民創業園的設立，開創了海峽兩岸農業合作新模式，有利于實現農業資源共享和優勢互補，是兩岸農業交流領域先行先試的成果之一。農業綜合開發作為政府支持和保護農業的一個重要手段，發揮自身優勢，在支持園區建設中更有作為，是新形勢下賦予農業綜合開發的應有職責。本文通過調查近年來農發資金扶持臺創園建設情況，分析當前面臨的主要問題，從農發政策角度提出促進臺灣農民創業園發展的一些設想。

一、臺灣農民創業園現狀及農業綜合開發支持情況

（一）臺灣農民創業園現狀。經農業部和國臺辦批準，自2006年4月始，福建省先后設立了漳浦、漳平、清流、仙游、惠安、福清等6個國家級臺灣農民創業園，園區規劃土地總面積3900多平方公里，其中耕地面積80多萬畝，突出花卉苗木、茶葉、反季節蔬菜、水果、特色養殖、農林產品加工等六大特色產業，形成了海峽兩岸現代農業合作示范基地、現代農林產品加工示范基地、閩臺農業交流合作先行先試的重要平臺。至2012年底，園區臺資企業483家，農業人口225萬人，臺灣農民就業人數2.5萬人，2012年農業總產值247億元、種植業總產值74億元。

漳浦縣成立臺灣農民創業園以來，不斷加強對臺農業合作，共引進臺灣農業優良品種160多個，引進臺灣先進種養殖技術50多項，推廣種養殖面積40多萬畝，占全縣農業種養殖面積的三分之一，推動漳浦現代農業呈現規模化、產業化、外向化、品牌化、特色化發展的亮點，形成了“一個園、兩個產業園區、五個中心”（即海峽園博園，海西蘭花產業園區、食用菌產業園區，科技服務中心、創業孵化中心、海峽花卉集散中心、農博會展中心、海峽兩岸丘陵山區農機演示中心）。漳平永福鎮是臺灣農民創業園的核心區，常住臺商人口近500人，因為山地氣候、產業與臺灣阿里山相近，被臺商譽為“大陸阿里山”，已成為海西對臺交流合作的重要品牌之一。目前園區已發展茶葉、花卉苗木、反季節蔬菜等三大特色產業，總面積12萬畝，其中茶葉5.5萬畝、名優花卉苗木3.5萬畝、反季節蔬菜3萬畝，已落戶臺資企業59家，其中高山茶企業48家，年平均產值6億元。清流縣臺灣農民創業園是三明市引進臺資企業最多的縣，被授予“全國農產品加工創業基地”、“海峽兩岸科技產業合作基地”等稱號，引進東方美人、智豐茶業、樺信茶果、森源蘭蕙、清龍生態蘭花、花仙子等臺資企業入駐，帶動全縣發展臺灣東方美人茶、四季春、金萱、軟枝烏龍等優良茶葉基地1.2萬畝，全縣鮮切花、淡水魚、黃羊“三大基地”成為清流縣農業創稅的新增長點。

（二）農業綜合開發支持臺創園發展情況。2008年以來，農業綜合開發積極發揮自身優勢，積極支持園區發展，促使閩臺合作更加密切。一是通過實施農業綜合開發項目，完善了園區水利工程、農業基礎設施建設，提高了創業園區土地利用率和土地附加值。農業綜合開發切塊安排省級以上財政資金1.9億元，實施了高標準農田、土地整理、中低產田改造、小流域生態治理、省級集中科技推廣等一大批土地項目，綜合整治土地面積16萬畝，建設管灌工程6萬畝、改良土壤4萬畝、微噴灌工程0.5萬畝、新修建水壩63座、排灌站12座、灌排渠系工程360公里、防沖護岸40公里、機耕路230公里等，園區呈現“路相通，渠相連、旱能灌、澇能排”的新局面。二是通過產業化經營財政補助、貸款貼息等形式，帶動了當地相關產業發展。農業綜合開發安排財政資金2200萬元扶持農業產業龍頭企業25個，直接帶動農戶26000多戶，新增就業人數3萬多人，項目區內農民年人均純收入增加650元以上。

二、農業綜合開發支持臺創園存在的困難和不足

（一）項目規劃與臺創園中長期發展規劃銜接不順。由于受政策和資金總量限制，農業綜合開發的開發規劃與臺灣農民創業園高水平發展規劃難以有機融合，存在銜接困難。從近幾年農發項目的實施情況看，項目建設助推臺創園發展的力度不夠，針對性不強，普遍存在項目規劃調整、建設內容變更、建設標準偏低等問題。

（二）資金投入不足，難以盡快解決臺創園基礎設施薄弱問題。從調查情況看，臺創園企業主大多發展設施農業、精細農業，對水利設施、田間道路等農業基礎設施的建設標準要求較高，而目前農業綜合開發土地項目每畝投資標準僅1200—1500元，給進一步拓展閩臺農業合作帶來一定困難。另外，創業園現有的多數臺資企業雖具發展潛力但規模小或尚未參與龍頭企業評定，農業綜合開發中央財政對龍頭企業的補助標準只有100—200萬元、農民合作組織50—100萬元，且立項條件十分嚴格，難以解決臺資企業融資問題。

（三）資金使用范圍與發展設施農業、精細農業的要求存在矛盾。農業綜合開發資金總量比較大的土地項目，資金使用范圍僅限于水源工程、灌排工程、防護工程等水利設施和田間道路等農業基礎設施，與臺資企業發展設施農業、精細農業需要的鋼構大棚、溫控設施、感光感溫設備、機耕路面水泥硬化等高投入之間存在矛盾，造成發展后勁不足。

（四）項目和資金管理機制與臺灣地區對農業基礎設施直接補助的做法存在差異。現行農業綜合開發項目和資金管理要求，申報農業綜合開發項目，需要提交項目可行性研究報告和規劃設計，經專家審查通過后，才能批復立項實施，工程要實行公開招標制、工程監理制、竣工驗收制，資金使用實行縣級財政報賬制等。這一系列管理措施與臺灣地區對農業基礎設施實行政府直接補助的做法存在差異，造成臺農對大陸現行的開發政策不理解、不適應，普遍要求直接補助、各自實施。

（五）農業綜合開發集中連片的立項要求制約了臺農種植業。農業綜合開發立項要求，土地項目必須集中連片3000畝以上。許多臺農到大陸創業，本身實力并不強，開發面積有的僅100多畝，而這樣的開發面積在臺灣地區已經算比較大的。因為政策因素，造成許多項目無法立項支持。

三、政策建議

（一）主動融入，統籌規劃設計。

1.保證規劃設計的整體化。農業綜合開發支持臺創園項目仍處于自發對接階段，針對性不強。要抓緊編制農業綜合開發支持臺創園建設的中長期規劃，明確開發目標、開發區域、扶持重點、實施步驟，規劃要堅持高起點，體現前瞻性，注重連續性。投資規模、建設內容和工程標準，應與臺創園的土地利用規劃、產業發展規劃等有機結合起來，主動對接，主動融入，按照“一次規劃，分步實施，逐年建設，滾動發展”的思路，統一布局，保證規劃設計的整體性，防止出現規劃重大調整、工程建設內容頻繁變更，甚至出現規劃設計流于形式等情況發生。

2.保證規劃設計的規模化。臺創園呈現出精致農業、設施農業、觀光農業的發展方向。農業綜合開發要適時提升開發水平，樹立現代農業開發理念。在編制年度項目計劃時，應符合現代農業發展的要求，統籌安排各類農業綜合開發項目，減少項目個數，擴大項目規模。在設計工程措施過程中，應充分考慮各個園區的自然資源狀況、農業生產特點和社會經濟水平，因地制宜，整合資源，突出重點，集中扶持，打造一批有經濟效益和示范效應的樣板區域。

3.保證規劃設計的產業化。農業綜合開發項目的規劃設計要與臺創園現有產業規劃相銜接，每個臺創園選擇一個主導產業，三年或五年內所有農發項目都圍繞這一產業進行規劃布置，把改善農業生產條件和支持龍頭企業發展有機結合起來，把扶持龍頭企業與建設生產基地有機結合起來，實現從分散的項目扶持向產業建設轉變，做到“圍繞產業，漸次推進，開發一個，成效一個”。

（二）集中資金，加大投入力度。

1.爭取中央財政投入。福建地處對臺前沿，閩臺“五緣”關系在促進海峽兩岸農業交流合作中優勢獨具。農業綜合開發要主動搶抓機遇，加大宣傳，爭取臺創園享有與中央蘇區縣、民族地區經濟發展創新實驗區、現代農業示范園區同等優惠政策，由中央財政切塊專項資金扶持，重點用于臺創園基礎設施建設、引進臺灣農業良種和先進農業栽培技術、扶持臺灣水產品和水果批發市場等流通設施建設。同時，在現有省級財政每年切塊資金扶持臺創園的基礎上逐年增加投入，參照16個產糧大縣的配套政策，地方財政配套資金全額由省級財政承擔，降低或取消土地治理項目籌資投勞比例。

2.大力整合項目資金。在農業綜合開發內部，應把土地治理項目和產業化經營項目有機結合起來，把部門項目與其他農發項目統籌起來。利用土地治理項目的水利、農業設施，支持園區基礎設施和原料基地建設；利用土地治理的科技措施和省級集中安排的科技示范項目，大力推廣臺灣農業新技術、新品種；利用產業化經營項目解決優勢農產品種植、加工和流通問題。在農業綜合開發外部，把各類涉農資金適度捆綁起來，建立“政府主導、市場運作”的投入協調機制，共同支持臺創園建設，彌補農發資金投入不足。

3.實行差別投資政策。全省現有6個臺創園創建的起始時間、資源環境、產業基礎、發展水平等方面各不相同，其發展階段所取得的成效有所不同，實施農業綜合開發項目的積極性也有所差別。要引入競爭立項機制，打破往年資金分配辦法，全省統籌，動態調整，園區內部、園區與園區之間競爭立項，切塊資金總量不變或增加，每年集中支持2—3個臺創園建設，條件成熟的早實施，不成熟的晚實施或不實施，條件好的多安排資金，條件不好的少安排或不安排資金，充分調動園區參與農業綜合開發的積極性，提高農發規模效益。

（三）先行先試，拓寬開發領域。

1.積極扶持設施農業。設施農業作為高效農業的一個載體，是先進農業生產力的重要標志。農業綜合開發要重點扶持產業化關聯度大、科技含量高、輻射能力強的成長型臺資農業企業，降低產業化經營項目的申報條件，集中資金，加大對微灌滴灌、鋼架大棚、溫控設施、感光感溫等設施建設的補助，提升農業物質裝備水平。同時，要進一步提高土地治理項目建設標準，將特色農業生產基地中的大棚設施、簡易農產品貯藏保鮮設施和機耕路路面硬化等納入土地項目建設內容，或按照一定比例給予補助。

2.積極扶持科研創新。農業綜合開發應側重閩臺農業合作中科研創新項目的扶持，適當提高土地治理項目科技推廣費安排比例，從目前不超過財政資金的8%提高到10%，省級集中安排的科技示范推廣資金優先用于臺創園的科技協作項目，允許列支現代高效農業物質裝備技術費用等。同時，要適當調整擴大科技推廣費投入政策規定，比如：允許將科技推廣費用于近三年項目區的科技示范，在項目區基礎設施條件已經改善的基礎上開展科技推廣，保證開發工作的延續性和實效性。

3.積極扶持家庭農場。臺灣農民落戶臺創園大多數以自辦農場、大戶形式從事種養業，具備一定規模但離規模開發有較大差距，農民自帶資金建設，融資困難，投資壓力大。為此，農業綜合開發一方面應放寬業主資格，允許臺創園區中的家庭農場、種植業大戶可作為項目業主直接申報實施土地治理項目，支持農業基礎設施建設。另一方面，對家庭農場、種植大戶申報實施土地治理項目，要降低土地集中連片的面積限制，不必過分強調土地建設規模，如自有或租用基地面積達500畝以上即可立項。

4.推行先建后補模式。先建后補模式既能簡化項目申報手續，促進項目提前建設及早發揮效益，又可調動業主投入的積極性，形成多元開發局面。調查發現，在臺創園推行先建后補、以獎代補模式，具備可能性，可以積極探索。首先，要總結已有的經驗做法，借鑒農機購置補貼方式，劃定項目區范圍，建立補助內容名錄，明確補助額度；其次，項目建設單位向農發部門提交建設內容申請表，農發部門確認匯總編入年度實施計劃。項目完工驗收合格后，補助資金直接發放給項目建設單位。

（課題指導：季翔峰 執筆：李國榮 陳忠炎）

責任編輯：洪峰