財政支持綠色農畜產品產業化發展的思考

為落實內蒙古自治區“8337”發展思路，進一步創新財政支持農牧業產業化方式，把內蒙古自治區建成綠色農畜產品生產加工輸出基地，財政廳農牧業處、農研會有關同志深入自治區涉農部門和3個盟市的6個旗縣市區，通過實地考察、座談等形式，對財政支持農牧業產業化發展，創建綠色農畜產品生產加工輸出基地情況進行了專項調研。

一、綠色農畜產品產業化發展情況

內蒙古自治區具有森林、草原、濕地、沙漠面積大天然綠色生態環境，每平方公里人口密度僅為20人，是南方部分省區的5%，是綠色食品大省黑龍江的25%。絕大多數地區空氣、水質、土壤保持著良好的潔凈水平，多數地區符合發展綠色食品的環境要求，綠色農畜產品具有廣闊的發展空間。截至2012年，自治區有無公害農畜產品產地583個，無公害農產品總數達到1764個，綠色食品生產企業144家，有效使用綠色食品標志產品343個，認證產品規模達到209.22萬噸，年銷售額達97.58億元，農業部審核通過登記保護的農產品地理標志產品36件。

在綠色農畜產品質量安全監管方面，強化“投入品”監管，嚴格按標準控制使用投入品，建立并完善生產檔案記錄。提高產品抽檢密度，積極推進農畜產品質量安全追溯體系建設，以實現“生產有記錄、流向可追蹤、信息可查詢、質量可追溯”。建立和完善產品公示和退出機制，實行動態管理，對經檢測不合格的產品堅決查處，并向社會公布。推行企業質量承諾制，敦促企業向消費者保證不生產劣質農畜產品，為消費者提供質量好、安全、優質的綠色農畜產品，提高我區綠色農畜產品品牌的公信力。

二、財政支持綠色農畜產品產業化發展方式

（一）財政支持農牧業產業化資金管理模式。財政專項資金支持農牧業產業化實行項目管理制度，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目。財政支持農牧業產業化資金實行報賬制管理，分賬核算。財政支持農牧業產業化資金使用管理基本實行績效評價制度。使用計劃需要明確資金具體用途、投資補助標準、項目建設內容、資金用款計劃等內容，并作為績效評價等工作的參考依據。有的還把行政手段和市場手段結合起來，自治區農牧業主管部門對龍頭企業貸款申請嚴格審核，確保推薦的龍頭企業效益好、信譽高、帶動力強，貸款用途符合國家產業政策，貸款項目能夠取得預期效益。發放貸款后，切實加強龍頭企業管理，督促其按期還款付息，對惡意拖欠貸款的將取消重點龍頭企業資格，并暫停其所在縣3年內的項目申報資格，切實保障銀行資金安全，調動了銀行與財政合作、發放龍頭企業貸款的積極性。

（二）財政支持農牧業產業化范圍及對象。一是支持具有比較優勢的龍頭企業，以資本運營和優勢品牌為紐帶，盤活資本存量，整合資源要素，開展跨區域、跨行業、跨所有制的并購與聯合；二是支持龍頭企業按照優勢農產品區域布局規劃，重點圍繞糧食、油料、蔬菜、畜禽等優勢產業，向主導產業、優勢區域集聚，形成一批產業關聯度大、上中下游企業配套、精深加工能力強、集約化水平高、輻射帶動面廣的龍頭企業；三是支持龍頭企業積極引進、消化、吸收國際先進技術，開發具有自主知識產權的新品種、新設備、新工藝、新技術、新產品，推進企業技術裝備不斷更新。支持龍頭企業組建研究開發機構，創建企業技術中心，加大技術研發經費投入，提高企業技術創新能力，逐步發展成為擁有自主知識產權、技術創新能力強、帶動作用突出的現代農牧業企業或企業集團；四是支持龍頭企業開展農產品加工技術的深度開發和系列開發，推動初加工向精深加工轉變、普通產品向高檔次高科技含量產品轉變，把農業資源優勢轉化為經濟優勢和競爭優勢。重視農產品保鮮、儲運、包裝技術的開發，不斷延伸和拓展產業鏈條，增加農畜產品附加值，提高綜合效益；五是支持龍頭企業不斷探索產學研相結合的新機制，與大專院校、科研機構通過技術服務、成果轉讓、合作開發、聯辦實體等形式，建立長期穩定的合作關系，發揮各自優勢，共建研發中心和中試基地，提高集成創新能力，共同承擔國家和自治區科技項目，共同實施技術改造項目，對大宗農畜產品的加工、儲運重大關鍵技術進行聯合攻關，共同推動技術創新與進步；六是支持龍頭企業重點推行“公司+合作社+農戶”的一體化組織模式，逐步建立以產權為紐帶，以合作制、股份合作制為主要聯結形式的產業化經營體系；七是支持龍頭企業通過定向投入、定向服務、定向收購等方式，為農戶提供種養技術、市場信息、生產資料和產品銷售等多項服務，幫助農牧民減少生產成本，降低市場風險，增加收入。

（三）財政支持農牧業產業化資金扶持方式。近幾年，自治區財政逐步改進財政支農方式，通過多種渠道將信貸資金與財政支農資金有效結合，探索運用貸款貼息、貸款擔保、貸款銀行風險補償等形式來充分發揮財政資金的放大效應。吸引社會資本、銀行信貸資金共同投入；探索與農行、農開行、國開行及各金融企業密切合作，按照事前發布支持重點、企業申請貸款、部門聯合推薦、銀行獨立審貸、財政予以貼息的程序扶持龍頭企業做大做強。通過多種形式依托農牧業基礎設施建設來增加銀信部門貸款的投放。財政資金要集中用于土地平整和溝渠塘堰修建等農田水利基礎建設、龍頭企業的技術改造、農牧民合作社基礎設施建設等，以此為平臺發展規模種養、科技服務、運輸加工以及新技術推廣等。

三、存在的問題

（一）管理體制方面。自治區農牧業管理體制還存在條塊分割，產加銷、貿工農相互脫節的現象。農牧業再生產的各個環節由政府的不同部門分別管理，表面上看許多部門都在抓農牧業產業化，但由于缺乏溝通，部門各自為政，政策措施不配套，形不成合力，產生不了整體效應。

（二）資金投入方面。農牧業產業化發展對于我區來講是一項浩大的工程，需要大量的資金投入，單純依靠某一個投資主體的投資很難達到期望的發展水平。因此，要解決投融資問題，必須考慮投融資主體的多元化，在多元的投融資主體當中，依據本地實際重點發展某幾個投融資主體作為農業產業化發展過程中主要資金來源。從我區目前的實際情況來看，農牧業投融資主要依靠財政投入和農戶的少量投入，作為有投資能力的其他渠道如工商企業、金融機構、外資等投資在目前的投融資結構中卻罕見。但從現實情況和其他地區農業產業化發展的成功經驗來看，投融資問題的解決必須是投融資主體多元化，充分開拓金融機構、外資等投融資渠道。從國外和我國東部、東南部的地區發展農業產業化的成功經驗來看，在投融資結構當中，外資是加快農業產業化發展進程的一股重要力量，特別是在內資投入能力不足的情況下，有效地利用外資是十分必要的。此外，還必須正確發揮政府在投融資中的作用，確立政府、農戶以外的投融資為主導，發掘有投資能力的投資主體作為主要投資者。

（三）資金使用方面。在我區農牧業產業化建設過程中，資金的使用存在著盲目、重復、重點不明確等問題。主要表現：一是扶持資金大量耗費在競爭比較激烈，產業比較成熟的行業，這樣就造成了企業重復建設，產品無序競爭的局面。二是資金大量使用在企業基礎設施、生產基地、設備改造等方面，而在科技創新方面的投入嚴重不足，大多數企業都普遍缺乏研發新產品的能力，也沒有與科研機構、院校建立共同開發新產品的聯結機制，擁有自主產權的專利產品為數極少，企業瞄準國內外市場消費需求、及時開發新產品的能力弱、科技應用和產品轉化率低，有些新開發的科研成果也很難迅速轉化為生產力，造成資金、資源的極大浪費。

四、財政支持促進綠色農畜產品產業化發展的對策

（一）指導思想。我區的綠色農畜產品產業化建設，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以推進農牧業現代化和建設社會主義新農村新牧區為主線，全面貫徹落實黨的十八大精神和自治區“8337”發展規劃，以加快推進我區農牧業現代化建設為首要任務，以培養壯大農牧業龍頭企業和提高農牧民組織化程度為關鍵，以完善帶動農牧戶利益聯結機制為核心，創新體制機制，轉變增長方式，提升產業層次，拓展產業功能，創優農畜產品品牌，促進農牧業產業化健康發展。以構建現代農牧業產業體系為目標，鞏固提高乳業和羊絨產業的領先地位，適度擴張成長性好的肉產業和優質糧油產業，積極培育具有地區優勢和特色的薯菜、飼草料產業及林下經濟特色產業，加強政策保障，強化科技支撐，優化產業結構，加快標準體系建設，實現農畜產品生產加工的標準化、生態化、安全化、高端化，努力把我區建設成為國家重要的綠色農畜產品生產加工輸出基地。

（二）支持原則。一是堅持市場導向原則，發揮龍頭企業、專業合作組織和農牧民的市場主體地位；二是堅持政府宏觀調控原則，加強對龍頭企業發展的規劃、引導、協調和服務；三是堅持突出重點、扶優扶強的原則，發展主導產業，做大做強優勢龍頭企業；四是堅持全產業鏈謀劃，主導產業與農村牧區服務業等相關產業相協調，加快優勢產業生產、加工、流通一體化進程，構建現代農牧業產業體系和優勢產業集群；五是堅持可持續發展，將保護資源和環境作為綠色農畜產品基地建設的基本方針和長遠目標，貫穿到農牧業生產加工的各個方面和各個環節，合理利用和開發農牧業資源，延長產業鏈條，發展循環經濟，實現經濟效益和生態效益的有機統一；六是堅持和完善農村牧區基本經營制度，在保持農村土地承包關系穩定并長久不變，土地草牧場有序流轉，發展農牧業適度規模經營，培育家庭農牧場、農牧民合作社、產業化龍頭企業等新型經營主體，推進農牧業經營體制機制創新；七是堅持因地制宜、分類指導的原則，發揮比較優勢，培育特色產業。

（三）依托資源優勢，加快推進六大主導產業發展。立足資源稟賦和現有產業基礎，本著市場導向、效益優先、發揮優勢的宗旨，鞏固提高目前已在國內市場居領先地位的乳業和羊絨產業，擴張極具發展潛力、且成長性好的肉產業和優質糧油產業，積極培育具有地區比較優勢和鮮明地區特色的薯菜和飼草飼料產業。

（四）全力打造綠色產業體系。一是加快制定綠色農畜產品標準體系。建立健全農畜產品標準體系是提高農畜產品質量、保證農畜產品綠色安全生產、確保農畜產品實現優質優價的基礎工作，也是政府監管的依據。要盡快對各項農畜產品標準進行梳理規范，特別是綠色、有機產品的標準要與國際標準接軌。支持地方建立本地優勢特色農畜產品標準體系，鼓勵產業協會制定綠色農畜產品相關標準，將各種符合標準的綠色農畜產品商標統一在各盟市的綠色地理標志商標下，做好地理標志商標保護工作。

二是建立質量安全檢測和現代物流體系。健全以盟市、旗縣農畜產品檢測站為中心，以基地、產地檢測為核心，流動檢測為補充的質量安全檢測體系，爭取實現主導產業生產、加工、銷售全程可追溯。加快發展現代物流業，培育綠色產業市場體系，建設一批標準化、規模化的農畜產品批發市場，實現“買全國、賣全國”的目標，對一些農畜產品擁有定價權。

三是強化監管力度。加大對各級監管機構在機構建設、人員經費、質量安全追溯、檢測經費等方面支持。特別要加大對農牧業生產投入品使用的監管，從源頭上保證農畜產品質量。

四是夯實綠色產業發展的基礎。啟動畜牧業轉型升級工程，充分利用國家生態建設項目資金，大力發展生態家庭牧場，加強人畜飲水井、棚圈和飼草料基地建設，加大抗災物質貯備，發展建設型畜牧業。

發揮政府在農牧業科技投入中的主導作用，加強基礎性、前沿性特別是關鍵技術研究。推進玉米、馬鈴薯、肉牛、肉羊、奶牛、草牧場保護建設、旱作農業等10個現代農牧業產業技術體系建設，啟動建設小麥、大豆、生豬等8個現代農牧業產業技術體系，推廣主導品種、主要技術。支持龍頭企業自建或與科研院所合作建立自己的產品研發機構，開發新產品，發展精深加工，提高加工轉化率。

（五）創新經營體制機制，著力破解現代農牧業發展瓶頸。

一是引導土地規模經營。在鞏固家庭承包經營基礎地位，保障土地、草場的承包經營權的基礎上，按照依法自愿有償的原則，引導農村牧區土地草牧場承包經營權有序流轉，建立健全土地流轉合同制和備案制，推行農村牧區土地流轉管理服務平臺，加強土地經營權流轉服務。

二是扎實推進農牧民專業合作社示范社建設行動。鼓勵農牧民以土地承包經營權入股形式，發展多種形式的農民專業合作社。引導扶持農牧民以流轉土地承包經營權形式聯戶經營，著力培養專業大戶和家庭農場等新型經營主體，提高農業規模化、標準化、集約化水平。采取獎勵補助、貸款貼息、項目支持等辦法，扶持農牧民專業合作社、家庭農牧場等新型經營主體發展，增強合作組織的組織能力。

三是推動龍頭企業的升級轉型。龍頭企業是農畜產品產業鏈的火車頭，要在資金、土地、貸款貼息、稅費減免等方面予以扶持。支持龍頭企業建設核心原料基地。通過與農牧民合作組織建立緊密的利益鏈接，建立原料供應基地，保證企業生產。引導龍頭企業與農戶建立多種形式的聯結機制，推廣“龍頭企業+專業合作社+基地+市場+農戶”等新型組織模式，培育奶聯社、肉聯體等合作組織實體，推進龍頭企業與農牧戶生產經營的深度融合，讓農牧民分享生產、加工、銷售各環節的利益，充分發揮農牧業產業化帶給農民增收的作用。

（六）轉變財政扶持方式，發揮好政策的導向作用。

一是建立投入保障機制。在目前自治區財力情況下，大幅度增加農牧業產業化資金不現實，因此，關鍵是要盤活存量資金，要根據自治區政府確定的產業布局，集中財力對重點產業給予扶持，力爭在短期內見效。同時，引導旗縣整合涉農涉牧扶持資金，捆綁使用，發揮資金的最大效益。

二是逐步創新完善扶持方式。創新投融資方式，鼓勵地方設立農牧業投資公司、農牧業金融擔保公司，放大政府資金的規模效益，撬動銀行資本，通過擔保、貼息等方式，解決農牧業貸款難、利息高的問題。

三是支持無公害、綠色、有機食品認證。財政重點支持龍頭企業、產業協會、專業合作社等農牧業經濟組織申報無公害、綠色食品、有機食品，申請注冊農產品商標和地理標志商標；對獲得馳名商標、著名商標稱號或成功申報地理標志產品及地理標志商標、無公害農產品、綠色食品和有機食品認證的企業，鼓勵地方采取以獎代補的方式給予獎勵。

四是建立風險防范機制。要積極推進農業政策性保險，擴大品種和范圍，將龍頭企業原料生產基地作為支持重點，引導組織農戶參加農業保險。加強風險損失評估，為保險公司定損賠付、產業影響評價、災后恢復重建提供基本數據和科學判斷。健全我區農產品市場調控機制，完善糧油產品最低收購價政策，設立農產品市場穩定基金，避免價格大起大落，穩定農產品市場。鼓勵和引導龍頭企業設立風險基金，保障產業健康穩定發展。擴大農產品出口信用保險規模和范圍，重點支持出口型龍頭企業，提高出口信用保費補貼標準，減少國際市場和政策環境變化給龍頭企業造成的風險損失。

責任編輯：洪峰