深化農村綜合改革 支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展

眾所周知，解決“三農”問題是一個系統(tǒng)工程，從改革開放以來將近40年的經驗看，解決問題的最好出路是推進改革，正如今年1號文件所提出的，要通過全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。我認為，全面深化農村改革的過程既是推進農業(yè)現(xiàn)代化的過程，也是一個推進農村現(xiàn)代化的過程。從農村社會經濟綜合發(fā)展的角度，農村現(xiàn)代化是農民現(xiàn)代化、經濟現(xiàn)代化、產業(yè)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)化化、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化、公共服務現(xiàn)代化等的有機組成。農業(yè)現(xiàn)代化是農村現(xiàn)代化的基礎，沒有農業(yè)現(xiàn)代化，沒有農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，農村現(xiàn)代化也就失去了堅實的物質基礎。而農村現(xiàn)代化又可以為農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供保障。

農村稅費改革全面取消農業(yè)稅后，中央做出推進農村綜合改革的重要決定。經過八年多的探索，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農村義務教育、縣鄉(xiāng)財政管理等改革領域取得了積極進展，基本完成了階段性任務，豐富了通過改革解決“三農”問題的實踐經驗。然而，對照一下中央確立的到2020年全面建成小康社會的目標要求，就會發(fā)現(xiàn)當前農村經濟社會發(fā)展還存在不少短板和薄弱環(huán)節(jié)，城鄉(xiāng)二元體制障礙的制約因素還很明顯，尤其是農村基礎設施還比較薄弱，農民生產生活條件亟需改善；農村基本公共服務覆蓋還不到位，與農民需求也存在較大差距；城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場尚未形成，農村資源配置市場化動力明顯不足；鄉(xiāng)村治理機制還不完善，農村社會穩(wěn)定發(fā)展面臨不少現(xiàn)實挑戰(zhàn)等等。解決這些問題，就需要堅定不移地走改革之路，進一步深化農村綜合改革，著力推進農村公益事業(yè)、農村產權制度、農村公共服務和鄉(xiāng)村治理機制等四項制度創(chuàng)新。可以說，下一階段農村綜合改革工作的重點就是讓公共服務、基礎設施、現(xiàn)代產權制度和現(xiàn)代治理方式不斷向農村延伸、輻射和覆蓋，改善農村民生、增強農村活力，維護農村穩(wěn)定。

一、加快農村公益事業(yè)建設步伐，著力改善農村人居環(huán)境

要順應農民群眾對美好生活的新期待和建設社會主義新農村的新要求，堅持農民的主體地位，發(fā)揮政府的引導作用，積極發(fā)動社會各界廣泛參與，推動農村公益事業(yè)持續(xù)健康快速發(fā)展，建設農民群眾宜居樂居的幸福美好家園。

一是繼續(xù)完善一事一議財政獎補機制。要符合農村實際和發(fā)展階段，漸次推進，首先要解決農村公益事業(yè)建設的歷史欠賬問題，特別是要盡快解決長期困擾農民的行路、飲水、用電等難題，簡單說就是要解決“兜底”的問題。其次是要對村莊進行綜合整治，妥善解決污水處理、環(huán)境保潔、綠化亮化、文體健身等問題，簡單說就是要解決“擴面”的問題。要堅持以農民事農民議農民定為前提，重點解決農民最急需、最直接的民生問題。要堅持以農民自建自管為基礎，真正使農民群眾成為村級公益事業(yè)建設的主體。要堅持以農民普遍受益為目標，確保政策執(zhí)行不走樣。在組織實施上，要推行實行縣級組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調、村級落實的工作機制，省級重在督促檢查、指導考核，切實調動縣級工作的積極性。在獎補方式上，既可以采取貨幣補助的方式，也可以采取實物補助的方式；既可以按農民籌資籌勞額度的一定比例補助，也可以按受益人口定額補助。要堅持以一事一議財政獎補機制為平臺，不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系，充分發(fā)揮一事一議財政獎補政策的“粘合劑”、“催化劑”作用，積極推動涉農專項資金整合，形成合力，不斷完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系，加快城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程。

二是積極穩(wěn)妥推進美麗鄉(xiāng)村建設試點。美麗鄉(xiāng)村建設涉及面廣、地區(qū)差異大，要在實踐中不斷探索，積累經驗，完善政策。堅持規(guī)劃編制與實施并重。要把有無規(guī)劃作為立項的先決條件，村莊規(guī)劃要符合農村實際、挖掘村莊特有的歷史、旅游、文化、產業(yè)等方面資源潛力。堅持保護環(huán)境與發(fā)展經濟并重，把美麗鄉(xiāng)村建設與農民創(chuàng)業(yè)增收、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展結合起來，注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的生態(tài)功能，將生態(tài)優(yōu)勢轉化為經濟優(yōu)勢，把鄉(xiāng)村建成農民宜居樂業(yè)的美好家園。堅持開發(fā)與保護并重。對自然和文化遺產保留完好、原有古村落景觀特征明顯，保護開發(fā)價值較高的古村落，要以保護性修繕為主。對需要保留改造的村莊，要結合舊村改造，進行村內道路硬化、路燈亮化、綠化美化等建設，促進村莊整體建筑、布局與當?shù)刈匀痪坝^相協(xié)調。堅持政府主導與農民主體并重。要強化組織領導，健全工作機制，為試點工作的順利推進提供組織保障。在具體實施中，把美麗鄉(xiāng)村建設的主動權交到了農民手里。

二、穩(wěn)步推進農村產權制度改革，激發(fā)農村發(fā)展活力

長期以來，農民的承包地、宅基地房屋以及集體建設用地權利受法律制約，難以在市場上進行交易，流動性差、變現(xiàn)能力弱等問題十分突出，嚴重制約了農村市場經濟體系的發(fā)展。按照十八屆三中全會提出的要賦予農民更多財產權利的要求，下一步要探索推進農村產權制度改革，通過市場機制盤活農村資源，為農村發(fā)展注入新動力。

一是要明確改革目標。我認為，要按照農民自愿、積極穩(wěn)妥、風險可控的原則，逐步建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度，要通過產權制度改革實現(xiàn)農民財產權益增加、農村市場要素自由流動、農村經濟體系更加健全的目標。

二是要打好基礎、搞好配套。要扎實做好農村地籍調查，穩(wěn)步推進農村土地承包經營權和農村宅基地、集體建設用地使用權確權登記頒證工作，有條件的地方可以擴大確權范圍，逐步將農民房屋、集體資產和資源等納入確權登記頒證的范圍，為產權交易和流轉創(chuàng)造條件。要積極研究支持農村產權制度改革的財稅政策，支持搭建農村產權交易的綜合服務平臺，加快修訂《土地管理法》、《擔保法》等相關法律法規(guī)，完善配套改革政策措施。

三是要穩(wěn)妥開展試點。以土地為主的農村產權制度改革在全面深化改革的工作布局中具有牽一發(fā)而動全身的作用，必須做到審慎穩(wěn)妥，具體到操作環(huán)節(jié)要先小范圍試點再視情況逐步擴大，防止發(fā)生系統(tǒng)性風險。目前可以按照“農民自愿、農地農用、封閉運行、風險可控”原則，選擇少數(shù)具備條件地區(qū)慎重穩(wěn)妥地開展試點，我考慮重點要探索解決幾大難點問題：首先是在土地出讓金大幅減少的情況下，如何解決地方政府合適的收入替代，防范地方政府債務風險。其次是如何建立合理土地增值收益分配機制，防止出現(xiàn)因土地公益性和商業(yè)性等用途不同而出現(xiàn)新的分配不公。再次是探索協(xié)調組織相關部門在試點地區(qū)統(tǒng)一對農用地、農村宅基地、集體建設用地、林地、農村房屋等各種農村產權開展測量測繪和確權頒證工作，建立統(tǒng)一規(guī)范的農村產權市場。最后是探索建立全家進城落戶農民住房和宅基地自愿有償退出機制。

三、構建農村公共服務體系，提高農村公共服務水平

近年來，我國大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化工作，取得了很大成效，但與農民生產生活直接相關的一些小微型公共服務在很多農村仍是一片“空白”，這個短板亟需補上。要有效提供這些小微型服務，不僅需要財政的支持，更需要結合農村特點創(chuàng)新供給機制，而不是照搬城市模式。對這片“空白”的農村公共服務，農村綜合改革可以而且能夠發(fā)揮更大的作用。

一是進一步明確服務內容。農村綜合改革要適應城鄉(xiāng)公共服務均等化的新形勢，立足農村實際，找準“空白點”，及時補位，把支持受益范圍較小、分布較散、地區(qū)間差異較大、與農民生產生活直接相關的村內垃圾收集清運、污水處理、環(huán)境整治、村莊綠化、服務設施管護、農技推廣、代辦服務等小微型公共服務作為下一步改革的重點，這也是當前農民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的公共服務問題，不斷改善農村生產生活條件，讓農民群眾也能享受到方便快捷的公共服務，直接感受到改革所帶來的實實在在的成果。

二是探索服務標準。要按照城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的要求，本著保基本、低起步、可持續(xù)的原則，立足當前，著眼長遠，以農民公共需求為導向，探索建立科學可行的農村公共服務標準體系框架。把標準化建設貫穿到農村公共服務供給工作的全過程，嚴格按照標準提供農村公共服務，確保農民群眾能享受到與城鎮(zhèn)居民水平相當?shù)墓卜铡＿@方面我們將與國家標準委等有關部門密切合作，堅持研究和試點相結合，加強農村公共服務標準體系理論研究，探索制定全國統(tǒng)一的公共服務最低標準和公共服務均等化階段性目標；同時，抓好農村公共服務標準化建設試點，探索建立實施結構合理、層次分明、與地方經濟社會發(fā)展水平相適應的農村公共服務標準體系。

三是搭建服務平臺。要根據(jù)農村點多面廣、布局分散、需求多樣的特點，建立健全適合本地實際的農村公共服務供給新機制。要積極整合農村公共服務資源，探索建立全方位、多功能、一站式農村公共服務平臺，引導基本公共服務向農村延伸，為商業(yè)性服務向農村布點提供便利，拓展小微型公共服務功能，不斷提高服務質量，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務差距。要進一步建立健全農村公共服務運行維護機制，擴大試點范圍，采取政府或村級組織直接管理、購買服務、承包等多種方式，充分利用市場機制和農民的力量，確保農村公共服務持續(xù)健康發(fā)展。

四、創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，促進農村社會和諧穩(wěn)定

當前隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，農村社會正在發(fā)生深刻變化，鄉(xiāng)村治理的社會經濟基礎也隨之發(fā)生著變化，農民的利益訴求更加復雜多樣，維系農村社會結構的紐帶正在悄然發(fā)生著改變，迫切需要創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，構建有利于農村和諧穩(wěn)定的治理體系。

一是要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，切實轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以為農服務和社會管理為主的職能定位，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn) 運轉保障能力，切實鞏固基層政權。

二是要進一步完善村民自治制度，鼓勵農村社會組織發(fā)展。隨著社會發(fā)展進步，農民的自主意識、民主意識正在逐步增強，農民是農村的主體，也是農村各項事務的主人，辦農村的事，要更多地體現(xiàn)農民意愿，實現(xiàn)村民議、村民管、村民監(jiān)督，更多地發(fā)揮村民自治的作用。此外，發(fā)展農村社會組 織也是完善鄉(xiāng)村治理機制的重要環(huán)節(jié)，要合理引導農村各種服務性、公益性和互助性社會組織發(fā)展，堅持自我管理、自我約束、法制監(jiān)督，使其發(fā)揮更大的作用。

三是要支持發(fā)展村集體經濟，增強自治組織服務能力。村級集體經濟是在村域范圍內向農民提供服務的重要物質基礎，要積極探索村級集體經濟有效實現(xiàn)形式，加大對村級集體經濟的扶持力度，切實加強農村集體資金資產資源管理，提高村級組織自我保障能力。

以上是關于深化農村綜合改革工作支持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一些工作思路，不妥之處請各位批評指正。最后要感謝農研會搭建的這個交流平臺，希望今后能有更多的機會和大家進行交流，謝謝！

（作者系國務院農村綜合改革工作小組辦公室副主任）