促進天津市農民專業(yè)合作社發(fā)展政策研究

近兩年的中央一號文件對支持農民合作社、家庭農場等新型農業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展、構建新型農業(yè)經(jīng)營體系進行了具體部署。推動農民專業(yè)合作社加快發(fā)展，構建與現(xiàn)代農業(yè)相匹配的新型農業(yè)生產(chǎn)體系，對推進天津市現(xiàn)代都市型農業(yè)繼續(xù)走在全國前列具有重要意義。

一、天津市農民專業(yè)合作社發(fā)展概況

經(jīng)過各級各部門歷年的努力，天津市農民合作社呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢。截至2013年底，全市工商登記注冊的農民專業(yè)合作社5100家，其中2013年新增約2100家，超過前三年合作社增加量總和，輻射帶動35萬農戶。

（一）發(fā)展歷程。一是萌發(fā)階段（上世紀90年代）。當時的組織形式多以農民自發(fā)聯(lián)合形成的農業(yè)社會化服務組織為主，主要從事技術交流和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務活動，成員和組織之間基本不存在利益關系。二是起步階段（2001年至2003年）。2001年，天津市制定《關于加強農村社會化服務組織建設的意見》，提出要著力發(fā)展農民專業(yè)合作社，提升農業(yè)社會化服務水平，合作社發(fā)展納入各級政府議事日程，各類合作組織由技術合作型向技術經(jīng)濟合作型升級。三是發(fā)展階段（2004年至2007年6月底）。2005年以來，天津市相繼出臺了《關于發(fā)展農民專業(yè)合作社的意見》等一系列政策規(guī)定，各類章程、制度逐步規(guī)范，利益聯(lián)結機制不斷趨向緊密。四是快速發(fā)展階段（2007年7月至今）。這一階段的主要標志是2007年頒布實施了《農民專業(yè)合作社法》，各項配套政策逐步完善，農民專業(yè)合作社進入了依法發(fā)展、規(guī)范發(fā)展的階段。天津市《關于開展市級示范農民專業(yè)合作社創(chuàng)建活動的通知》、《天津市人民政府辦公廳關于促進天津市農民專業(yè)合作社加快發(fā)展的意見》等相繼出臺，全市合作社數(shù)量迅速增加，運行質量不斷提高，服務帶動能力日漸增強。

（二）發(fā)展模式。天津市合作社主要有四種類型：一是能人牽頭型。有3414個，占全市合作社總量的82%。二是村級組織引導型。有381個，占9.2%。三是涉農企業(yè)參與型。有191個，占4.6%。四是技術部門領辦型。有140個，占3.4%。從行業(yè)分布看，種植業(yè)合作社2456家、畜牧業(yè)合作社681家、水產(chǎn)業(yè)合作社229家、林果業(yè)合作社466家、農機合作社253家、土地流轉、植保等其他合作社65家。從合作區(qū)域看，合作社的生產(chǎn)基地、服務范圍乃至成員已由本村、鎮(zhèn)逐步向外部擴展，很大一部分合作社已經(jīng)擴展到外省市。從服務方向看，從向成員提供單一生產(chǎn)服務逐步向高效益、產(chǎn)加銷一體化服務的方向發(fā)展。全市產(chǎn)加銷一體化服務的合作社1593家，占38%；倉儲、運銷、加工等較高層次服務為主的合作社1296家，占32%；生產(chǎn)服務為主的合作社1261家，只占30%。2013年以來，天津市通過不斷探索，試點建立了12家整村建制土地股份合作社，累計入股土地面積47325畝，達到試點村土地面積的92%，6740戶農民帶地入社，達到了試點村農戶數(shù)的93%。這種模式初步得到基層組織和農民認可，顯現(xiàn)了爭相發(fā)展的勢頭。

（三）發(fā)展效果。一是提高了農業(yè)社會化服務水平。專業(yè)合作社通過為農民提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后系列化服務，對農村雙層經(jīng)營體制起到了較好的補充和完善作用。2012年，合作社為農戶銷售產(chǎn)品56億元，為農戶購入投入品21億元。二是提升了農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化水平。合作社圍繞當?shù)氐闹鲗Мa(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)品組織農民從事專業(yè)化生產(chǎn)，帶動了“一村一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”發(fā)展，形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)群，促進了農業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)、區(qū)域化布局、規(guī)模化經(jīng)營。全市合作社服務帶動農戶33萬戶，有3個合作社工商登記戶數(shù)超過1000戶。三是提高了農業(yè)標準化和農產(chǎn)品質量安全水平。對內有效地組織實施農業(yè)標準化生產(chǎn)，對外統(tǒng)一質量、價格，提高了應對市場和技術壁壘的能力，增強了農產(chǎn)品市場競爭力。全市378個合作社通過農產(chǎn)品質量認證，其中通過綠色認證的22個；通過有機認證的47個。四是提升了農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平。全市有325個農業(yè)企業(yè)、基層技術推廣單位、社會團體加入合作社，一半以上的合作社都與農產(chǎn)品流通和加工企業(yè)簽訂合同，建立供銷關系。五是促進了農民增收。合作社通過盈余分配、股金分紅直接增加農民收入；通過提高產(chǎn)品產(chǎn)量、質量和市場競爭能力間接提高農民收入水平。據(jù)調查，2012年，全市合作社共獲取盈余6.2億元，提留公積金0.9億元，按交易量向成員返還盈余3.4億元，參加合作社農戶比不入社農戶戶均多收入1566元。六是培養(yǎng)了新型農民。合作社積極發(fā)揮內部教育、培訓功能，增強農民的市場觀念和民主意識，鍛煉了農民在科技推廣、分工協(xié)作、組織管理、市場營銷、對外聯(lián)系等多方面能力，逐步成為培養(yǎng)有文化、懂技術、會經(jīng)營新型農民的有效載體。2012年，全市合作社共培訓農民17.8萬人次。

二、天津市農民合作社發(fā)展存在的問題

（一）整體規(guī)模還不足。以2012年底數(shù)據(jù)為例，天津市農民合作社為3000家，同期北京5179家。天津耕地資源是北京兩倍，按照天津市資源稟賦以及設定的“十二五”末合作社達到6000家目標看，天津市合作社規(guī)模還有進一步提升的空間。

（二）綜合實力有待加強。天津市規(guī)范化程度高、綜合作用突出的市級示范社和市級社只有24家和154家，分別占總量的0.9%和6.4%。全國省級示范合作社占總量比為10%；2012年6月底公布的600家全國示范合作社中天津市只有5家，僅領先于新疆建設兵團、西藏，且同期北京、上海分別為12家。從有關調研情況看①，天津市部分地區(qū)農民合作社注冊入社農戶5—10戶的占到合作社總數(shù)的80%左右，超過100戶的只有少數(shù)幾個；注冊資本百萬元以上的不到40%。此外，普遍存在資金短缺問題，雖然近年來天津市金融支農力度不斷加大、政策不斷完善，但合作社貸款往往還需要區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔保平臺擔保，利率也在基準利率基礎上上浮，合作社實際利用貸款規(guī)模有限，制約其擴大經(jīng)營規(guī)模和提升發(fā)展質效。

（三）運營水平尚需進一步提升。受人才、技術、資金等要素制約，合作主要側重于風險大、收益低的生產(chǎn)領域，而能夠提供資金、信用、擔保、高技術、先進設備、大型銷售網(wǎng)絡、全方位信息等高水平服務的合作社還比較少，以產(chǎn)業(yè)、服務為紐帶的綜合型合作社聯(lián)社也有待進一步培育。農產(chǎn)品種植、禽畜養(yǎng)殖等同類型、同行業(yè)、同領域合作社創(chuàng)辦較多，缺乏深加工、銷售、精包裝等配套產(chǎn)業(yè)支持，附加值較低。大部分合作社缺乏商標注冊、保護、拓展、包裝等相關知識，品牌宣傳意識淡薄，獲利能力不強。

（四）經(jīng)營管理規(guī)范度亟待提高。一是缺乏具有專業(yè)特長的營銷、管理等人才團隊。合作社成員素質較低，主要依靠以理事長為核心的團隊的理念、能力、威望和人脈關系，客觀上存在合作、創(chuàng)新、發(fā)展意識不強等問題；二是部分合作社內部管理缺失。組織能力較弱，財務管理制度不健全，客觀存在成員利益不對等，部分大戶為了自身利益組織生產(chǎn)經(jīng)營、其他成員服從的狀態(tài)，缺乏凝聚力和可持續(xù)發(fā)展能力；三是合作社外部管理制度還不健全。在合作社認定、經(jīng)營管理等方面還存在不清晰、不嚴格現(xiàn)象，對“空殼社”、“假合作社”以及企業(yè)掛合作社牌子等問題還缺乏有效管理和制約，一定程度存在重數(shù)量、輕質量，重發(fā)展、輕規(guī)范等問題，導致了合作社虛報注冊資本、虛假出資，以及部分合作社為爭取優(yōu)惠政策和項目支持，拉攏親戚或朋友入社，逐步演變成“準家庭式”組織等現(xiàn)象。

三、促進天津市農民合作社發(fā)展的思路對策

（一）支持農民開展股份、資金互助、農業(yè)服務等多類型合作。科學借鑒臺灣農業(yè)產(chǎn)銷班、黑龍江“仁發(fā)模式”（農機+土地合作社）、江蘇“鹽城模式”（農民資金互助合作社）的成功經(jīng)驗，鼓勵農民以土地、資金、勞動和技術等生產(chǎn)要素入股，建立“農戶+股份制合作社+市場”的組織模式，讓農民與合作社間建立起關系更加牢固、結構更加合理、要素更加豐富的聯(lián)結方式，強化合作社內部凝聚力，為農民各類生產(chǎn)要素的升值轉化提供更多渠道，增強合作社發(fā)展后勁。支持有條件的合作社試點開展資金互助，互助資金重點用于扶持成員改善農業(yè)生產(chǎn)設施裝備和開展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)的資金需求。大力支持農民創(chuàng)建農資購買、農機服務、技術支持、流通配送等服務型合作社。

（二）支持發(fā)展合作社聯(lián)合社。鼓勵合作社以生產(chǎn)、銷售、加工、服務等為紐帶，建立跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整區(qū)縣，甚至跨區(qū)縣的合作社聯(lián)合社，把“小散弱”的合作社組織起來，實現(xiàn)同類型、同專業(yè)合作社的做大做強，推進不同類型、不同專業(yè)合作社的優(yōu)勢互補、互促發(fā)展。重點發(fā)展一批區(qū)域性銷售聯(lián)合社，實現(xiàn)區(qū)縣范圍內的產(chǎn)銷統(tǒng)籌協(xié)調，切實滿足農產(chǎn)品直供直銷對產(chǎn)品類型及供給持續(xù)性的要求，提高農產(chǎn)品深加工比重和水平。

（三）增強合作社生產(chǎn)經(jīng)營能力。支持合作社改善生產(chǎn)設施條件，鼓勵合作社改良農田、引進新技術、“新特優(yōu)”品種、自動化生產(chǎn)設備、倉儲設施、信息化裝備和運輸車輛，切實提高合作社現(xiàn)代化生產(chǎn)能力。加快提升合作社市場營銷能力，通過推介會、展銷會等為合作社搭建營銷宣傳平臺，宣傳塑造合作社品牌，盡快建立穩(wěn)定廣泛暢通的市場銷售渠道，提高合作社市場競爭力。大力加強合作社人才隊伍建設，總結推廣靜海縣農民合作社發(fā)展服務中心做法經(jīng)驗，培養(yǎng)一批懂生產(chǎn)、會經(jīng)營、善營銷的農民合作社帶頭人，支持科研人員、農技人員、高校畢業(yè)生等各類人才領辦、合辦和加入合作社，多渠道培育和引進一批合作社發(fā)展急需的實用人才和職業(yè)經(jīng)理人，打造一批合作社指導員隊伍。

（四）提高合作社生產(chǎn)標準化水平。鼓勵合作社建設“放心農產(chǎn)品”基地，把住生產(chǎn)環(huán)境關，治地治水，開展產(chǎn)地環(huán)境整治。引導合作社依據(jù)有關質量安全要求，嚴格實施控藥、控肥、控添加劑。支持合作社強化農產(chǎn)品質量可追溯管理，建立健全生產(chǎn)經(jīng)營檔案制度、標識制度和質量自控體系，并以合作社為試點探索農產(chǎn)品質量安全產(chǎn)地準出制度。支持合作社參與無公害農產(chǎn)品、綠色農產(chǎn)品和有機食品認證。

（五）健全合作社管理規(guī)范機制。推進合作社地方立法進程，加快出臺《天津市農民專業(yè)合作社促進條例》，完善合作社管理規(guī)章制度，引導合作社加強自身建設，促進科學管理、規(guī)范運作。加大對合作社經(jīng)營管理的監(jiān)督，強化監(jiān)事會（監(jiān)事）在合作社治理中的作用，健全合作社風險共擔和利益分配機制。加大合作社財務監(jiān)管力度，建立完整的成員個人賬務。試點建立合作社外部審計制度，對合作社經(jīng)營管理進行外部審計，允許一定數(shù)量規(guī)模的合作社成員或債權人提出外部審計申請。建立合作社注銷機制，對不合法、不規(guī)范、不誠信、不經(jīng)營的合作社進行清理整頓，提高合作社整體質量和社會信譽，讓現(xiàn)有優(yōu)惠政策和扶持資金更多地傾斜于發(fā)展規(guī)范、帶動性強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮暮献魃纭?/p>

（六）完善用地扶持政策。支持合作社擴大經(jīng)營規(guī)模、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，研究對其農產(chǎn)品生產(chǎn)基地、種植養(yǎng)殖場、工廠化作物栽培用地，農機示范推廣用地和設施農業(yè)用地，農機停放場（庫、棚）等按照農業(yè)用地管理，不辦理農用地轉用審批手續(xù)。農民專業(yè)合作社涉及農產(chǎn)品加工、倉儲、辦公所需的非農建設用地，在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的基礎上，優(yōu)先安排用地計劃。

（七）優(yōu)化金融服務環(huán)境。國家政策性金融機構應當采取多種形式為合作社提供資金支持，鼓勵商業(yè)性金融機構為合作社提供便利金融服務。支持金融機構面向合作社開展訂單農業(yè)、農用生產(chǎn)設施、土地承包經(jīng)營權、林權等抵押貸款業(yè)務。政策性擔保機構要優(yōu)先為符合條件的合作社提供擔保服務，支持商業(yè)性擔保機構為合作社提供貸款擔保。支持保險機構開發(fā)具有針對性的保險產(chǎn)品，在產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、銷售和農業(yè)機械作業(yè)等環(huán)節(jié)為合作社提供保險服務，研究將優(yōu)勢有特色農產(chǎn)品納入政策性農業(yè)保險品種范圍，增強合作社抵御風險的能力。

（八）健全財政資金引導機制。按照財政部統(tǒng)一部署，適時將合作社納入相關農業(yè)補貼支持范圍，新增農業(yè)補貼適當向合作社傾斜。深入落實《天津市〈中央財政農民專業(yè)合作組織發(fā)展資金管理辦法〉實施細則》，繼續(xù)增加扶持資金規(guī)模，創(chuàng)新扶持方式，重點支持農民合作社開展營銷體系建設、冷鏈物流建設、加工儲運設施設備建設以及培訓工作，全面提升合作社的綜合能力。市財政要結合預算管理制度改革，研究實施市級合作社發(fā)展資金整合工作，將中央財政、市財政、市農委專項資金以及農機合作社資金進行整合，積極推進項目審批權下放，建立規(guī)范的預算和項目管理平臺，將市級合作社發(fā)展資金統(tǒng)籌用于全市合作社發(fā)展建設，切實放大財政資金使用效益。區(qū)縣政府要設立合作社發(fā)展專項資金，重點用于引導農民組建合作社，或配套市財政扶持一些前景好、帶動力強的合作社發(fā)展壯大。

（九）充分發(fā)揮稅收優(yōu)惠政策效益。稅務部門要強化政策執(zhí)行和執(zhí)法督查力度，全面落實國家對農民合作社的稅收優(yōu)惠政策，包括對合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農業(yè)產(chǎn)品，視同農業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農業(yè)產(chǎn)品免征增值稅；增值稅一般納稅人從農民專業(yè)合作社購進的免稅農業(yè)產(chǎn)品，可按13%的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額；對農民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農膜、種子、種苗、化肥、農藥、農機，免征增值稅；對農民專業(yè)合作社與本社成員簽訂的農業(yè)產(chǎn)品和農業(yè)生產(chǎn)資料購銷合同，免征印花稅等優(yōu)惠政策；要通過政府信息公開、豐富門戶網(wǎng)站、稅收宣傳月、納稅服務島、12366熱線、送政策下鄉(xiāng)等多種有效渠道加大稅收宣傳力度，及時整理發(fā)布宣講上述政策，讓廣大合作社社員了解政策、用好政策。進一步完善對合作社的稅收管理舉措，在稅務登記、納稅申報、發(fā)票領用、財務規(guī)范等環(huán)節(jié)，為合作社提供優(yōu)質、便捷的服務、輔導和涉稅咨詢。

（十）加大財政涉農項目支持。切實突出合作社在財政資金項目方面的主體地位，著重將在田間地頭以及需要有組織、規(guī)模化、成片推進的項目，優(yōu)先讓符合條件的合作社參與申報實施。逐步將相關農業(yè)基礎設施項目交由合作社承擔，小型農田水利設施建設、“一事一議”等項目明確允許合作社申報實施。逐步擴大現(xiàn)代農業(yè)、區(qū)縣重點項目、農業(yè)綜合開發(fā)等項目由合作社承擔的規(guī)模。積極推動支農項目資產(chǎn)移交合作社，指導合作社建立健全支農項目資產(chǎn)運營和管護機制。健全政府購買服務制度，支持合作社提供病蟲害防治、保護性耕作、環(huán)境治理、搶險救災等專業(yè)化服務。

（作者單位：天津市財政局）

責任編輯：宗宇翔