關于德惠市鄉鎮財政資金監管工作的調查報告

2010年，財政部賦予鄉鎮財政監管財政資金職能以來，德惠市各鄉鎮財政所認真履職盡責，加強資金監管工作。為此，我們對德惠市的相關情況進行了調查。

一、情況

（一）監管工作的主要做法。德惠市開展監管工作的主要做法是把握三個環節、強化三個保障、 完善三種機制 。

1.把握三個環節 。

（1）信息通達是基礎。在信息通達上，德惠市做到了三個堅持。一是堅持專人負責。財政局相關科室指定1人為信息傳遞員，負責本科室相關信息的歸集和傳遞。二是堅持統一管理。對鄉鎮的信息傳遞統一由鄉財科負責，財政局直接撥付到鄉鎮和財政局撥付到同級業務主管部門用于鄉鎮的財政資金，由局內相關科室負責，及時將信息傳遞給鄉財科，并履行傳遞手續。三是堅持網上傳輸。利用財政內網，鄉財科及時將收到的各類信息傳遞到各財政所，財政所對各類信息進行下載、分項目裝訂成冊。財政所通過財政內網把資金監管工作情況、發現的問題及建議等，及時向市財政局反饋，確保了信息暢通。

（2）公開公示是關鍵。未實施監管前，鄉鎮財政資金在撥付和發放上不同程度地存在著不合規、不合理、不透明、不公正現象，甚至被虛報冒領。究其原因，主要是暗箱操作所致。為解決這一問題，德惠市十分注重抓好公開公示這一環節。實踐證明，公開公示是確保資金撥付和發放到位的關鍵環節，是防止營私舞弊、弄虛作假行為的重要手段和有效措施。按照規定進行公開公示，能保證社會公眾的知情權，就能受到廣大群眾的監督，做到公平公正，否則，群眾就會提出異議。在實際工作中，德惠市制定并認真執行公開公示制度，明確公示主體、公示內容、公示方式、公示時間。總的原則是“誰分配，誰公開，分配到哪里，公開到哪里”，公示時間一般不少于7天。監管時，重點監管公示主體落實執行公開公示制度的情況，對公開公示內容不完整、公開公示時間不足等問題及時糾正，并督促其重新進行公開公示。市鄉兩級都設立了監督舉報電話和舉報箱，專人負責接受舉報并認真處理，把握住了關鍵環節，有效防止了違規違紀問題的發生。

（3）抽查巡查是手段。德惠市始終把抽查巡查作為資金監管的重要手段和有效措施。抽查巡查的具體內容是：對補助性資金，主要是查發放過程是否符合規定程序，補助對象是否符合補助條件，補助標準是否符合上級規定。對項目資金，主要是看是否具有可行性，工程招投標是否全程公開，完工后是否及時組織驗收，資金是否按規定程序及時撥付到位。對鄉本級安排的資金，主要看是否執行計劃，鄉鎮組織的集體經濟收入是否按規定使用。抽查巡查面不低于5～10%。

抽查巡查時以上級相關政策、資金文件、管理辦法為依據，選派熟悉和掌握政策的工作人員，由2人或2人以上組成工作小組，深入村屯，進家入戶，客觀公正、實事求是地開展抽查、巡查工作。并將抽查、巡查情況形成文字材料，填寫監管記錄表，定期整理、裝訂成冊，按要求上報并妥善保管。

鄉鎮財政資金項目多、額度大、范圍廣、變動頻；而鄉鎮財政所人員少、任務重，矛盾十分突出。為解決這一問題，德惠市的做法是突出重點，兼顧一般。主要突出四個重點：一是重點項目，把新實施和群眾關注度高的項目作為重點進行監管。二是重點人群，將負責登記補貼資金名冊或發放補貼資金的部門和責任人，作為重點監管目標。三是重點區域，把虛報、冒領、騙取補貼資金易發村屯和站所作為監管的重點。四是重點環節，把容易發生虛報、冒領、騙取補貼的工作環節作為風險點，進行重點監管。

2.強化三個保障。

（1）強化組織保障。德惠市市、鄉兩級政府都成立了由主要領導、分管領導和相關部門負責人參加的領導小組，下設辦公室，負責日常工作。鄉鎮財政所增設資金監管員職位，分為專職和兼職資金監管員，總共2—3人，并聘請各村文書作為協助監管員。明確崗位要求，建立崗位責任制，定期進行考核。對監管員進行資金監管業務培訓，提高政策和業務水平。

（2）強化制度保障。三年來，德惠市制定和完善各項資金使用管理制度，制定下發了《德惠市鄉鎮財政資金監管信息通達制度》、《德惠市鄉鎮財政資金公開公示監管制度》、《德惠市鄉鎮財政資金監管抽查巡查制度》、《德惠市鄉鎮財政資金監管工作考核辦法》等，逐步形成了一整套鄉鎮財政資金監管工作制度，使工作制度化、規范化。

（3）強化經費保障。財政所是鄉鎮政府的內設機構，經費不單獨核算。為了解決財政所的經費問題，德惠市自2009年起，在鄉鎮年度財政預算中每年為每個財政所單列經費3萬元，年中和年末還根據各鄉鎮財政所存在的實際困難給予不同數額的追加。由于市財政財力有限，經過努力，向市政府爭取鄉鎮財政資金監管工作經費20萬元，從2011年起列入市財政年度預算。

3.完善三個機制 。

（1）部門聯動機制。用于鄉鎮的財政資金來自上級多個部門，在鄉鎮由各站辦所發放，單靠財政一家是管不了、管不好的，必須相關部門聯動，緊密配合。在縣級，一是財政局與相關部門聯動。如，為了創新公開公示手段，2011年10月，財政局與市紀檢委、監察局聯合下發了《關于在鄉鎮政務服務中心公開惠農政策及資金的通知》（德紀發[2011] 3號），明確規定了公開內容和具體工作要求，并要求各鄉鎮把落實情況和公開公示內容的電子版分別報市紀委糾風室、市鄉鎮財政資金監管工作領導小組辦公室（鄉財科）。二是財政局內各科室聯動。鄉財科與局內各相關業務科室經常溝通，緊密配合，形成聯動機制。如，對鄉鎮在監管中反饋的問題，涉及局內其他科室或市直業務主管部門需要協調解決的，鄉財科及時協調主管業務科室或業務主管部門拿出意見后，再反饋給鄉鎮財政。財政局各業務科室都把撥付到鄉鎮的專項資金監管作為科室工作內容之一，堅持跟蹤問效。三是上下聯動。縣級處在省縣鄉三級的中間位置，具有承上啟下作用。在監管工作中，德惠市一方面加強與上級的溝通協調，勤請示勤匯報，求得上級的指導，吃透上情；另一方面，深入實際，調查研究，掌握情況，吃透下情，從實際出發謀劃工作，加強檢查指導。通過努力，形成了上下齊動的良好局面。在鄉級，一是財政所與相關站所聯動。如，在鄉鎮政務服務中心公開惠農政策及資金，各鄉鎮都是由紀委書記牽頭，財政所長協助紀委書記做好協調督查工作，撥付、發放資金的站所負責提供依據文件、政策規定和發放名冊，鄉鎮財政資金監管工作領導小組負責驗收，鄉鎮農經中心負責輸入微機和傳送到電子顯示屏上。這一做法既解決了公開公示不到位問題，也解決了“都是鄰里鄉親、不好意思搞監管”問題。二是主動與相關部門或人員聯系。鄉鎮各站所都掌握著大量與惠農資金有關的信息，財政所主動與這些站所或經辦人員聯系，取得信息，為開展監管奠定基礎。如岔路口鎮財政所，事前從派出所取得全鎮農業人口的戶籍信息，在監管發放到戶、到人的各種補助時，核對起來非常方便。

（2）點面結合機制。監管工作一開始，德惠市岔路口鎮財政所就被確定為財政部資金監管工作聯系點。三年來，監管工作的每個環節，都在岔路口鎮先行一步，掌握新情況，研究新問題，探索新思路，及時總結點上的做法和經驗，用點上的經驗指導面上的工作。經過面上的實踐，總結升華為基本路數和工作制度。隨著監管工作的深入，繼岔路口鎮之后，德惠市又抓了大房身、米沙子、天臺等典型，形成了鞏固老點，提高水平；培育新點，梯次跟上；點面結合，整體推進的工作機制。

（3）獎補激勵機制。德惠市根據省廳有關文件精神，制定了《德惠市鄉鎮財政資金監管工作考核辦法》，確定考核內容和評分標準，每年考核一次。為了調動大家的積極性，德惠市把本級安排的監管工作經費和省廳的專項補助統籌使用，作為鄉鎮財政資金監管以獎代補資金，通過年度考核進行獎補。2011和2012兩年，分別進行考核評比，評出一、二、三等獎，獎勵經費多的在4萬元以上，中等2—4萬元，最少2萬元以下。鄉鎮聘請村會計協助搞監管，一般平均每人每年給500元補助，也實行以獎代補。如岔路口鎮聘請19個村文書，鎮政府每年拿出1萬元，根據工作實績，分三個檔次發放。監管經費實行以獎代補，起到激勵先進的作用，能充分調動鄉鎮財政開展資金監管工作的積極性，起到事半功倍的作用。工作干得不好，則既沒面子又沒錢。

（二）主要成效。

1.確保了惠農政策落實。一是資金監管工作把原來的事后檢查監督前移，變為事前、事中、事后的全過程監管，不僅加大資金撥付后的抽查巡查，尤其注重資金發放前的審查把關，及時發現并糾正了一些偏差，把問題解決在萌芽狀態。二是對監管工作中發現的違法違紀違規問題及時移交相關部門進行嚴肅處理，追回了違紀資金。到2012年末，德惠市共追繳騙取、挪用惠農政策資金86.2萬元。三是監管工作抓住典型違紀案件公開曝光，廣泛宣傳，起到了警示、威懾作用，使個別想搞歪門斜道的人不敢搞。

2.帶動了黨風政風好轉。一是把公開公示作為監管工作的重要環節，把惠農政策落實置于社會各界監督之下，減少或杜絕了暗箱操作。更重要的是帶動了鄉村兩級的政務公開和村務公開，擴大了村民的知情權，推動了基層民主政治建設。二是紀檢監察機關把查處惠農政策違紀案件作為工作重點，加大查處力度，違法違紀黨員干部受到了應有的處罰。到2012年末，德惠市共查處違反惠農政策案件46件，處理違紀黨員干部58人，遏制了監管前違反惠農政策案件頻發高發勢頭。三是鄉鎮財政干部職工把服務農民寓于監管工作之中，深入村屯，走家串戶，在開展抽查巡查的同時，傾聽群眾呼聲，為村民排憂解難，密切了黨群干群關系，受到村民的稱贊。

3.促進了干部素質提升。一是觀念轉變工作轉型。通過學習教育，鄉鎮財政干部轉變了思想觀念，對資金監管從不自覺到自覺；鄉鎮財政所工作由管理型轉變為管理服務型。二是業務素質提高。通過以會代訓、辦班講課、平時自學，鄉鎮財政干部職工的業務素質明顯提高，懂監管、會監管、善監管的人越來越多，資金監管工作質量越來越好。三是事業心責任心增強。鄉鎮財政干部職工不負財政部重托和廣大農民期望，以搞好資金監管、服務廣大農民為己任，認真履職盡責，經常加班加點，發現疑點緊盯不放，抓住問題窮追不舍，不愧為財政一線的尖兵。

二、問題

回顧總結德惠市三年的監管實踐，主要問題是五個不適應 、三個不協調 、兩個不配套 。

（一）“五個不適應” 。

1.思想認識與監管職能不適應。一是在鄉鎮財政干部隊伍中，存在著“業務工作忙、沒有時間搞監管”，“信息不掌握、沒有辦法搞監管”，“業務素質低、沒有能力搞監管”，“都是鄰里鄉親、不好意思搞監管”，“沒有處罰權，不愿較真兒搞監管（犯不上得罪人）”等模糊認識。二是在鄉鎮領導和干部職工中，存在著監管限制了鄉鎮領導和具體工作人員的“特權”，觸及了個別人的既得利益，這些人有逆反心理和抵觸情緒。有的說：“都是一樣的鄉鎮政府人員，你為啥監管我。”

2.管理體制與監管責任不適應。吉林省委、省政府《關于免征農業稅綜合配套改革試點的實施意見》（吉發[2005]20號）確定：“鄉鎮黨政機構原則上設‘三室一所’ ，即黨政辦公室、經濟辦公室、社會管理辦公室和財政所” 。財政所管理體制由原來的縣鄉共管、以縣財政管理為主變為鄉鎮政府內設機構。這種管理體制對鄉鎮財政行使監管職權十分不利，監管職能作用受到一定限制。如，監管中發現的問題，上報前要向鄉鎮黨委、政府匯報，有的鄉鎮領導說情，有的鄉鎮領導反對，有的鄉鎮領導向財政所施壓。

3.干部隊伍與監管任務不適應。鄉鎮財政資金監管工作政策條文多、基礎數據多、監管對象多、監管任務重，而鄉鎮財政干部隊伍的現實狀況是：一是人手少，德惠市平均每個財政所4.5人，有的所只有兩個人，只能維持正常工作，顧不上資金監管工作。二是年齡大，德惠市鄉鎮財政所干部職工平均年齡46.7歲，50歲以上的33人，占36.3%；三是素質低，德惠市鄉鎮財政干部中，財會專業畢業的41人，占45.1%，專業知識欠缺，不勝任資金監管工作的人占一定比例；四是沒資質，德惠市鄉鎮財政隊伍中，事業編占42%，這些人不能取得行政執法證，不具備行政執法資格。

4.制度安排與監管要求不適應。財政部印發《關于切實加強鄉鎮財政資金監管的指導意見》（財預[2010]33號）要求：“鄉鎮財政要將各級政府安排和分配用于鄉鎮以下的各種財政資金，以及部分鄉鎮組織的集體經濟收入等，全部納入鄉鎮財政監管范圍。”而現實的情況是，鄉鎮財政資金來源渠道多，有些不由財政所經辦，資金分散在主管業務部門；項目種類過多、過細，增加監管工作量，增大了工作難度。

5.監管手段與繁重任務不適應。資金監管工作面廣量大，相對于繁重的監管任務，監管手段顯得落后，不能適應工作需要。

（二）“三個不協調” 。

1.上級財政部門內部機構之間不協調。有些財政資金本應該由財政所直接發放，而中央和省財政在制發文件時，不從方便資金監管考慮，把財政資金發放權給了業務主管部門。如村級組織運轉經費，原來是村提留，農村稅費改革中改為農業稅附加，取消農業稅后變成政府轉移支付，純是財政資金，卻從財政撥到綜改辦、再撥到鄉鎮農經中心發放，鄉鎮財政所不掌握；再如農機具購置補貼，原來在縣級兌現獎補，后來一律上收到省里結算，不僅鄉鎮財政所不知道，縣級財政也不知情。

2.財政系統上下級之間不協調。一是管理機構不統一。全省鄉鎮財政管理機構設置不統一，有的市（州）、縣（市、區）設有專門機構，有的則由某個處、科（室）兼管。二是職責范圍不統一。財政部在《關于切實加強鄉鎮財政資金監管工作的指導意見》中明確：“鄉鎮財政……要加強對村級組織財務的管理，積極探索村賬鄉代管等管理模式。要對上級部門補助村級組織的專項工作經費進行專賬核算。要加強對鄉村資產的管理……” 。而在吉林省，村級“三資”（資產、資源、資金）一直在農業部門管理，由鄉鎮農經中心經辦，鄉鎮財政無權管理，何談“加強”。三是資金渠道不統一。用在同一項目上的資金，上下級來源渠道不一致。如農戶科學儲糧補助，中央財政在基建投資中列支，走經濟建設司，省財政走糧貿處，縣級沒有糧貿科則由企業科負責；而縣級配套資金，有的在預算科直接列支，有的走農財專戶。再如機械深松整地補助資金，分別來自農財、經濟建設、農發三個部門。

3.同級部門之間不協調。一是在縣（市、區）級，財政部門與其他業務主管部門，對資金監管工作在思想認識上不統一，有的業務主管部門存在反感和抵觸情緒；具體行動上不一致，有的積極支持、密切配合，有的則消極怠工、推諉搪塞，甚至不接受監管，德惠縣就曾發生農業部下達的專項資金違紀不接受財政處罰的案例。二是在鄉（鎮、街）級，站辦所之間不協調表現得更加突出。有的站辦所認為是財政所多事，說風涼話、挑撥離間等現象時有發生。

（三）“兩個不配套” 。

1.法規與職能不配套。鄉鎮財政履行資金監管職責屬行政執法，需要以法律制度的形式予以確定。以前憑的是《指導意見》（財預[2010]33號），自2012年5月1日施行的《財政部門監督辦法》（財政部第69號令）第二十八條規定：“鄉鎮財政機構在規定職權范圍內，或受上級政府財政部門委托，依法實施監督工作，參照本辦法執行。”并未對資金監管工作的職責、對象、范圍、手段、程序、方式等內容予以全面規范，鄉鎮財政行使資金監管職能缺少法規制度依據和規范。

2.權利與責任不配套。財政部賦予鄉鎮財政監管財政資金的責任很大，而鄉鎮財政對監管中發現的違法違紀違規問題卻沒有處罰權，只能報給上級相關部門。責任大，權利小，有的問題查實后被大事化小、小事化了，弄得財政所及監管人員里外不是人。

三、建議

（一）努力構建“大監管”工作格局。

1.加強法規制度建設。以財政部令頒布《鄉鎮財政資金監管工作辦法》，把資金監管工作指導意見及其他文件提升到法規層面，對資金監管工作的職責、對象、范圍、手段、程序、方式等內容予以全面規范，為鄉鎮財政行使資金監管職能提供法規制度依據。

2.完善監管工作機制。各級財政部門及其內設機構，都要牢固樹立大監管理念，把強化鄉鎮財政資金監管與履行財政資金分配職能放在同等重要位置，切實將鄉鎮財政資金監管貫穿于財政中心工作之中，貫穿于財政管理體制機制建設和改革總體設計之中，形成財政部門“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部聯動”的同步監管機制，徹底改變“重分配、輕監管”，“重投入、輕績效”的情況。如，出臺惠農政策要考慮便于監管，與其他部門會簽文件要有利于監管等。

3.創造資金監管良好環境。資金監管輿論氛圍不濃、社會環境不優，是鄉鎮財政開展監管工作一大障礙。建議采取內外同步的舉措，大力掃除各種障礙。一方面，充分利用各種宣傳工具，多渠道、多形式、全方位開展宣傳，造成一種聲勢，形成一種輿論，引起全黨、全社會的重視，不斷引起各級領導干部的重視，支持監管工作，為資金監管打造良好外部環境。另一方面，加強對財政干部職工的教育和培訓，不斷提高對資金監管工作重要性、迫切性的認識，增強自覺性，站在維護強農惠農政策、維護財經紀律、懲治打擊腐敗的高度，準確定位自身的監管職責，切實履職盡責。

（二）切實加強鄉鎮財政機構隊伍建設。針對目前普遍存在的鄉鎮財政所機構設置不適應、管理體制不順、人員編制偏少、人員素質高低不齊、辦公條件差、監管手段落后等一系列問題，大力加強標準化財政所建設。

1.理順鄉鎮財政所管理體制。鄉鎮政府內設機構改為“三權”上劃，至少也要雙重管理以縣財政管理為主。

2.增加鄉鎮財政所編制。應按照經濟發展水平、鄉鎮規模（耕地面積、村數、人口）、財政收支規模等，按系數計算方法配備和充實。同時，健全鄉鎮財政干部流動機制和激勵機制。完善人才引進和流動政策。增加和吸納新人，重點考慮財稅專業對口的大學畢業生，兼顧雖不是大學學歷但有多年財會工作經歷的人員；杜絕和盡量減少既無專業又無實踐的“關系戶”進入。否則，鄉鎮財政資金監管工作就不能進入更高層次。

3.健全完善鄉鎮財政干部職工培訓機制。緊緊圍繞鄉鎮財政工作中心任務和資金監管工作，以財政業務培訓、崗位培訓、知識更新培訓、骨干人才培訓為重點內容，分層分期分批對鄉鎮財政干部實行輪訓。省級負責培訓縣（市、區）鄉財科科長、鄉鎮財政所所長，市（州）級負責培訓縣（市、區）鄉財科除科長以外的其他人員、鄉鎮財政資金監管員，縣（市、區）級負責培訓鄉鎮財政所未接受上級培訓的人員。建議省財政協調相關部門，對事業編制身份的財政所人員舉辦資金監管業務專題培訓，經過考試合格，頒發行政執法證件，做到持證上崗。

4.為鄉鎮財政所配備指紋采集認證系統。德惠市2012年高齡老人（1257人，年領取補貼142.9萬元）、計劃生育獎勵扶助和特別扶助對象（4230人，投入455.9萬元）、不繳費直接領取新農保基本養老金村民（91622人，領取金額6246萬元）、革命傷殘軍人（4986人、領取金額1399.3萬元），合計達102095人，年補助資金達8244.1萬元。經常發生老人去世后家屬不主動及時報告，繼續領取補貼補助現象。配備指紋采集認證系統后，至少每年采集核對一次指紋，發現人員死亡即停發補助，減少多領補貼問題的發生。

5.加快資金監管信息管理系統開發。搭建全省統一的鄉鎮財政資金監管信息平臺，省市縣鄉四級聯網。開發涵蓋面廣、功能齊全、操作簡單、方便快捷的信息管理軟件，把各項惠農政策、資金管理辦法、申報審批手續、資金分配文件、項目建設進度、撥付領取情況、監管工作記錄等信息全部納入，實現監管手段現代化。

（三）著力解決支農資金來源渠道多、交叉分散問題。目前，鄉鎮財政資金來源渠道多、交叉分散，多個部門對“三農”“撒胡椒面”式地投入，既不能集中資金辦大事、投資效益不佳，又加大了監管工作難度。建議搞好支農補貼制度頂層設計和整體、長遠規劃，穩步增加惠農補貼總量，優化財政支農補貼品種結構。中央和省級財政應明確規定，對分配到鄉鎮的財政資金實行相對集中管理，逐步實現由財政部門統一撥付，由縣或鄉鎮財政一個“漏斗”向下。如，把村級組織運轉保障經費、高齡老人補貼、計劃生育獎勵扶助及特別扶助等補助資金收回，由鄉鎮財政所“一折通”發放。再如，把糧食直補、農資綜合直補、良種補貼合并為一項補貼，把農財、經建、農發的深松整地補貼整合發放。

（課題組成員：李建國、王沛才、曲祥仁）

責任編輯：湯星頤